Книга Эффективное правительство для нового века - Мишель Хури

Сетевая архитектура государственного управления

Традиционно правительства использовали централизованный подход к предоставлению государственных услуг – единую иерархическую систему, разделенную на различные сферы услуг. Между тем в частном секторе происходит революция в предоставлении комплексных услуг, предполагающая распределение выполняемых функций и получаемого дохода между заинтересованными сторонами, что стало возможным благодаря внедрению современных технологий и новому взгляду на сотрудничество.

Эти технологии и методы были восприняты и государственным сектором. Стандартному для правительств вертикальному бюрократическому подходу противостоит новая сетевая модель управления. Ее возникновение частично обусловлено сближением трех основных тенденций.

Первая из них – увеличение доли аутсорсинга в узкоспециализированных областях государственного сектора услуг: правительства готовы поручать частным компаниям часть своей работы. Общая годовая стоимость контрактов аутсорсинга в государственном секторе США с 2001 года по третий квартал 2013 года составила 135 млрд долларов США, то есть 56 % общемирового рынка аутсорсинга за этот период[59]. В Великобритании в 2012 году более 4 млрд фунтов стерлингов было выплачено четырем компаниям-аутсорсерам – Serco, Capita, Atos и G4S, предоставлявшим услуги широкого спектра: от управления тюрьмами до проведения оценки дееспособности в рамках системы социальной защиты[60], [61].

Аутсорсинг создает значительные преимущества, но при этом необходимо очень тщательно выбирать провайдеров, прорабатывать детали и форму контракта, а также контролировать многие другие аспекты. Опыт показал, что переход на аутсорсинг не означает автоматического повышения эффективности.

Вторая тенденция – расширение сотрудничества. Жизненная необходимость в инновациях заставляет организации пересматривать способы сотрудничества – как внутреннего, так и внешнего. Более распространенным стало взаимодействие между функциональными подразделениями, носителями отдельных компетенций и бизнес-структурами. Предприятия преодолевают организационные границы, реализуя модель открытых инноваций вместе с другими заинтересованными сторонами в общей цепочке создания стоимости. Организации могут даже устанавливать связи со своими конкурентами в форме коопераций и союзов. Население также активно участвует в процессах создания и предоставления услуг.

Государственный сектор и правительство перенимают такой подход, поскольку они стремятся наладить сотрудничество между государственными органами, подразделениями и министерствами. Так, например, два государственных органа могут работать совместно для достижения конкретных целей, внедряя взаимодействие либо на двусторонней основе, либо одновременно в нескольких городах, регионах или подразделениях. Может быть даже создан новый орган, предназначенный для достижения общей цели, объединяющей различные юрисдикции.

Третья тенденция, способствующая внедрению сетевого подхода к управлению, – технологический прогресс. Новые и усовершенствованные технологии стимулируют взаимодействие и сотрудничество, позволяя преодолевать организационные барьеры, причем с минимальными затратами. Когда описанные тенденции объединяются, модель управления может считаться действительно сетевой.

Переход к сетевой архитектуре управления означает применение новых методов работы, новых видов отчетности и новых способов управления. Но сколь сложна ни была бы задача, выгоды, получаемые государственными органами в результате такого перехода, стоят того.

Сетевые организационные структуры более гибкие, они способны справляться с более сложными проблемами, реагировать на внешние изменения и на требования все более разнообразных и мобильных групп населения. Программы становятся более целенаправленными, а различные уровни правительственных органов – более взаимосвязанными и сплоченными в достижении целей. Технологически сетевой подход расширяет потенциальную сферу действия управленческих мер, программ и мероприятий.

При сетевой архитектуре правительства исчезает принцип монопольного использования навыков, поскольку во главу угла ставится межведомственное сотрудничество. На передний план выходит способность эффективно и рационально использовать ресурсы. Больше внимания уделяется фундаментальным ценностям, лежащим в основе работы правительства. Общие ценности становятся одним из главных принципов руководства, информирования, согласования действий и принципов поведения в рамках сети.

Расширенный сетевой подход также означает облегчение распространения и внедрения лучших практик управления. Обмен информацией снижает вероятность возникновения недоразумений и помогает участникам сети строить доверительные отношения и узнавать об успехах и ошибках друг друга. Доступ к новой информации и данным позволяет правительству оценить свои ресурсы и перспективы, обеспечивая лучшую интеграцию и согласование целей, измерение результатов сетевой активности и постановку стратегических целей (рис. 5).

Рисунок 5. Развитие взаимодействия в органах управления

Источник: Обзор национального и международного опыта, принятый Управлением государственных закупок и Консультативным комитетом по проблемам управления штата Виктория, Австралия

Преобразования в действии: развитие сети

Как показывает опыт ряда правительств, принявших более радикальный подход, сетевая архитектура государственного управления выходит далеко за рамки тактического аутсорсинга или сотрудничества в отдельных областях.

Например, правительство Нидерландов реализует несколько межведомственных программ. Правительство создает финансовые стимулы для взаимодействия министерств, выделяя бюджетные средства на эти программы лишь тогда, когда вовлеченные министерства достигают консенсуса по поводу распределения этих средств. Правительство Нидерландов даже провело эксперимент с «виртуальным» министерством по делам молодежи и семьи. Его возглавляет министр, но орган не имеет собственных ресурсов и при необходимости привлекает ресурсы других министерств и ведомств.

В Канаде министерства, осуществляющие внедрение и оценку межведомственных инициатив, получают поддержку от Секретариата Казначейства Канады, который также курирует объединенное агентство по предоставлению услуг Service Canada.

Программа социальных реформ Wisconsin Works (W-2) США, запущенная в 1997 году, стала новаторским экспериментом в области сетевой модели управления, который затем повторили и другие страны[62]. Раньше, как правило, неблагополучные семьи получали денежные пособия. Но в программе W-2 роль государства заключается в том, чтобы помочь таким семьям обрести экономическую самостоятельность. Ответственность за выполнение программы была возложена на 72 учреждения, выбранные на конкурсной основе (включая и частные компании). Каждому из них была предоставлена значительная свобода действий и выплачивалось фиксированное вознаграждение за ведение этой программы.