Книга Эффективное правительство для нового века - Мишель Хури

◊ Децентрализованный, при котором определяющую роль в достижении политических целей играет координация действий между регуляторами.

Команды, ответственные за ОРВ, должны быть кроссфункциональными, а их участники – иметь разнообразный опыт работы, многопрофильные знания и навыки, в том числе в таких дисциплинах, как экономика, политика, право и коммуникации. Найти людей с подходящими компетенциями непросто, но особенно сложно найти специалистов, способных с точностью оценить затраты, связанные с внедрением нового регулирования, включая скрытые, не выявленные в ходе анализа. Для того чтобы определить как прямые, так и косвенные последствия внедрения новых норм регулирования для всех, на кого они распространяются, необходим отраслевой опыт и развитые аналитические навыки.

Формализованная процедура ОРВ должна также включать отлаженный механизм консультаций, в ходе которых выявляются все заинтересованные стороны – как в структуре правительства, так и вне ее, – участвующие в регулировании и испытывающие его воздействие. В процессе консультаций с заинтересованными сторонами правительство формирует более четкое представление о последствиях предлагаемых мер. Обращение к конкретным фактам способствует конструктивному диалогу и гарантирует, что голоса участников процесса будут услышаны, а их мнения – учтены. Привлекая внимание общественности к процессу принятия новых норм регулирования, процедура ОРВ повышает ответственность правительства, что, в свою очередь, способствует формированию политики, которая приносит пользу всему обществу, а не служит интересам отдельных его групп.

Внедрение ОРВ требует последовательности и системности. Важно следовать единой процедуре, установленной центральным курирующим органом: только так можно гарантировать логически обоснованное и осмысленное сравнение альтернативных предложений по регулированию.

Поскольку регулятивная деятельность находится в ведении государства, именно оно должно контролировать ОРВ. Успех ОРВ зависит от политической поддержки на самом высоком уровне, а законодательное требование проведения ОРВ придаст авторитет процессу принятия регулятивных решений. Как показано выше, центральные курирующие органы играют ключевую роль в проверке результатов ОРВ, проведенной различными регулирующими ведомствами; они отвечают за выработку рекомендаций и распространение наилучших практик. При отсутствии такого органа постоянную координацию между регулирующими ведомствами должно обеспечить правительство.

Имеет значение и способ осуществления оценки регулирующего воздействия. Целый ряд последствий введения новой нормы регулирования не поддается количественной оценке, а только качественной (например, трудно измерить количественно изменения в уровне защиты прав потребителей). Чтобы преодолеть эту проблему, сначала оценивается, к чему бы привело отсутствие регулирования – например, возможные финансовые последствия для потребителей, – и исходя из этого оценивается положительный эффект от введения нового закона. Так что, хотя ОРВ часто имеет количественное выражение, в ходе ее проведения может потребоваться и приблизительная качественная оценка предполагаемого эффекта. Наоборот, затраты должны оцениваться количественно: регулирование, которое затрагивает широкий круг лиц, требует хорошего количественного обоснования.

Ценность и глубина ОРВ в определенной степени зависят от объема и важности регулирования. Так, если регулирование затрагивает широкий круг лиц и социальных групп или серьезно сказывается на множестве членов одной группы, то, вероятно, потребуется детальная ОРВ. ОРВ помогает в решении широкого круга задач. Более точная оценка затрат и последствий введения нового регулирования конвертируется в повышение конкурентоспособности и экономический рост. Эффективная система ОРВ, снижающая риски введения неудачного регулирования, помогает активизировать предпринимательскую и инвестиционную деятельность и повысить инвестиционный рейтинг страны. ОРВ также полезна для повышения эффективности систем регулирования. Поощряя перераспределение ресурсов в пользу поддержки более эффективных нормативных правовых актов, ОРВ помогает установить приоритеты и снизить затраты государственного вмешательства.

Преобразования в действии: первые шаги ОРВ

В 1980-х годах лишь немногие страны сколько-нибудь систематически проводили ОРВ. Однако в последние несколько десятилетий эта практика постепенно распространилась, и сегодня ОРВ в той или иной форме проводится во многих юрисдикциях ОЭСР (см. рис. 4). Несмотря на быстрый рост популярности ОРВ, сферы ее применения в разных странах существенно различаются. Например, данные ОЭСР показывают, что около 70 % стран ОЭСР ввели требование количественной оценки затрат на реализацию новых норм регулирования, но только 47 % закрепили необходимость количественно оценивать ожидаемый эффект.

Принимая во внимание значительные объемы государственного регулирования, неразумно и экономически неэффективно подвергать процедуре ОРВ каждый регулирующий акт. Для вынесения решения о том, должен ли новый документ проходить ОРВ, во многих странах ОЭСР применяется система двухуровневой фильтрации: прежде всего проверяется, не превышают ли затраты на внедрение предлагаемого регулирования определенные пороговые значения, которые представляют собой совокупность количественных и качественных факторов. В США, например, все документы подвергаются полноценной процедуре ОРВ лишь в том случае, если это «важные нормы регулирования», которые могут потребовать ежегодных затрат, превышающих 100 млн долларов США, или «оказать сильное негативное воздействие на экономику, один из секторов экономики, производительность производства, уровень конкуренции, рынок труда, экологию, здравоохранение и безопасность, на государственные, местные или племенные органы управления и на жизнь сообществ»[55].

В Южной Корее, помимо преодоления количественного порога, полная процедура ОРВ требуется в том случае, если предлагаемое регулирование касается более миллиона человек.

Несмотря на то что ОРВ обычно используется для оценки проектов новых регулирующих актов, некоторые страны, включая Австралию, Канаду, Германию и Великобританию, используют ОРВ и для действующих норм. По ним накоплен достаточный фактический материал, поэтому процедура ОРВ обычно бывает проще, чем для новых нормативных правовых актов.

Преобразования в действии: приоритеты регулирования в Канаде

Канада – одна из тех стран, которые предприняли серьезную попытку улучшить процедуру ОРВ. Правительство, нацеленное на то, чтобы принимаемые законы давали ожидаемый результат, предложило ряд мер, способствующих разработке, внедрению, оценке и пересмотру нормативных правовых актов. Отныне проект каждого нового документа должен сопровождаться Отчетом о результатах оценки регулирующего воздействия (ООРВ). ООРВ представляет собой «систематизированную обобщенную информацию, которая позволяет различным аудиториям ООРВ разобраться в проблеме, подлежащей регулированию, понять основания для ее регулирования и цели правительства, оценить финансовые затраты и полезный эффект, получить представление о том, кого коснется регулирование, с кем проводились консультации при разработке нормативного документа и как правительство будет оценивать и измерять результаты достижения поставленных целей»[56]. Результаты ОРВ дают представление об ожидаемом эффекте от воздействия нового регулирования на экологию, здравоохранение, безопасность и экономическое благосостояние всех граждан; они помогают регуляторам определить влияние их политики на потребителей, конкурентную среду и малый бизнес.