Книга Эффективное правительство для нового века - Мишель Хури

Одной из причин потребности правительств в таком органе является невозможность добиться умного регулирования с помощью разовых указов или распоряжений. Регулирование – отклик государства на динамичные, постоянно происходящие изменения; невозможно установить принципы работы раз и навсегда – ситуация непрерывно развивается и требует постоянного мониторинга.

Преобразования в действии: создание курирующих органов

Признавая необходимость существования в рамках правительства подразделения, курирующего реформу регулирования, большинство стран ОЭСР в последние годы учредили центральные курирующие органы. Они, как правило, являются частью центрального аппарата правительства, входят в состав администрации премьер-министра или президента. В ряде стран надзорную функцию выполняет министерство финансов или юстиции. Штат курирующих органов может быть довольно большим и насчитывать до ста человек.

Еще одна распространяющаяся тенденция – создание формальных механизмов координации. В Дании, например, местные и региональные органы власти представлены в комитете внутригосударственных инициатив, который помогает расширять сотрудничество и согласовывать действия различных уровней правительства. Хорошо отработанная система поощрения сотрудничества регулирующих органов существует и в Австралии. В 2008 году введение премирования за ускорение внедрения согласованной политики придало системе новый импульс.

Преобразования в действии: реформа регулирования в Австралии

Регулирование в Австралии осуществляется на трех уровнях государственного управления: Содружество, шесть штатов и две территории. Основной целью программы реформы регулирования, принятой австралийским правительством в 2007 году, стало обеспечение согласованности регулирования на этих трех уровнях. Отвечать за проведение реформ был уполномочен Линдси Таннер, как раз в это время получивший портфель министра финансов и дерегулирования. Задачей Таннера стало создание «культуры непрерывного усовершенствования регулирования… при которой правительство будет систематически изыскивать возможности упростить процессы регулирования… точно так же, как производители стремятся непрерывно совершенствовать производственные процессы».

Работа по координации регулирования на различных уровнях правительства велась под руководством Совета австралийских правительств (COAG) – межправительственного форума под председательством премьер-министра. В 2008 году Совет согласовал программу реформ для 27 различных областей регулирования и принял новые рабочие соглашения о сотрудничестве между Содружеством и штатами.

Приоритетные области регулирования включали технику безопасности и охрану труда, потребительское кредитование, продовольственное законодательство, строительство и сферу ответственности директоров организаций.

Интересной особенностью австралийской программы реформ стало введение системы финансового поощрения для стимулирования взаимодействия уровней власти. С этой целью в ноябре 2008 года Совет австралийских правительств согласовал новую Программу национального партнерства, в рамках которой штатам и территориям выделялось 550 млн австралийских долларов (590 млн долларов США) на срок более пяти лет. Часть суммы перечислялась в виде аванса, а часть выплачивалась в зависимости от результатов работы.

К середине 2012 года реформа была завершена в 17 из 27 намеченных направлений. Согласно Комиссии по производительности, это привело к росту ВВП на 0,4 % (примерно 6 млрд австралийских долларов) в год при сокращении издержек на 4 млрд австралийских долларов в год[53]. К концу 2013 года Совет по реформам при Совете австралийских правительств опубликовал данные за пять лет: признавая, что за это время был достигнут существенный прогресс, Совет указал на необходимость дополнительной работы над ускорением темпов реформ[54].

Оценка регулирующего воздействия

Для совершенствования процесса принятия решений, связанных с регулированием, одновременно с контролем со стороны центрального органа правительства все чаще используют оценку регулирующего воздействия (ОРВ). ОРВ обычно выполняется в виде аналитического отчета и представляет собой способ детальной структурированной оценки потенциальной эффективности, полезного эффекта и затрат, связанных с введением новых норм регулирования.

В отдельных случаях обязательность ОРВ становится законодательной нормой – это зависит от ряда факторов, например от степени важности конкретной нормы регулирования. На сегодняшний момент еще не выработано согласованного подхода или единой процедуры проведения ОРВ, однако в странах ОЭСР наблюдается все более широкое распространение этого вида анализа.

Правильно проведенная ОРВ дает информацию, которую органы государственной власти могут использовать в качестве ключевого аргумента: принять или отвергнуть предлагаемые нормативные правовые акты. При этом минимизируется количество нормативных актов, затраты от введения которых превышают потенциальный положительный эффект; снижаются государственные издержки, связанные с изменением регулирования; повышается доверие к правовой среде страны и, как следствие, ее привлекательность для бизнеса.

Процедура ОРВ состоит из множества этапов, важнейшим из которых является анализ эффективности затрат.

◊ На первом этапе необходимо добиться полного понимания проблемы, которую предстоит решить, и, исходя их него, определить контекст реализации политики и цели регулирования.

◊ На втором этапе обычно составляется перечень всех возможных вариантов государственной политики, позволяющих добиться поставленных целей, включая регуляторные и нерегуляторные методы.

◊ Анализ эффективности затрат проводится на третьем этапе: определяются и сравниваются измеримые воздействия каждой политики с учетом всех возможных последствий (например, предпочтения одной социальной группы в ущерб другой).

◊ На четвертом этапе в ОРВ включаются «операционные расходы» на реализацию каждого варианта политики: от авторов инициатив требуется предоставить планы их внедрения и обеспечения соблюдения новых норм регулирования.

◊ Наконец, лица, ответственные за проведение ОРВ, должны разработать метод измерения и сравнительного анализа успеха политических решений (возможно, в форме количественных показателей), чтобы в будущем выработка политики осуществлялась с учетом полученной информации. Часто ОРВ проводится в сотрудничестве с другими правительственными органами и внешними заинтересованными сторонами и может являться важным дополнительным инструментом для принятия решений.

Единого формализованного и «правильного» способа проведения ОРВ не существует, однако большинство стран применяют один из двух следующих подходов:

◊ Централизованный, который опирается на центральный курирующий орган, созданный в структуре центрального аппарата правительства.