Книга Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Пришедший ему на смену в июне 2002 г. Аластэр Дарлинг, который привел с собой в качестве постоянного заместителя министра Рейчел Ломакс, разумно решил не привлекать к себе особого внимания. В министерстве транспортом и экологией занимались разные департаменты, и он сосредоточился на главном. А когда его вызывали к прессе, он вел себя с ними так же, как Майк Атертон с острыми подачами боулеров Вест-Индской команды крикета. Оставаясь на заднем плане, он построил ведомство на том фундаменте, которое заложил Байерс. А наша Группа старалась установить плодотворные контакты с официальными лицами из Министерства транспорта. Не стоит говорить, что они были весьма ранимы после тех выволочек, которые им пришлось пережить. Одновременно мы пытались связаться напрямую с Боукером и Стратегическим управлением по железнодорожному транспорту. Для начала Боукер хотел от нас отгородиться. Он инстинктивно стремился держаться в стороне от политического хаоса и налаживать доверительные отношения с компаниями – железнодорожными операторами. Правда, в конце концов, он все же согласился с моей аргументацией и, воспользовавшись лексикой, принятой, по-моему, в частном бизнесе, заявил, что воспринимает

Группу как представителя правительства, своего основного акционера. После этого мы приступили к совместной работе по созданию структуры, с помощью которой можно было бы координировать работу примерно двадцати частных железнодорожных компаний-перевозчиков. Приведенные Боукером данные показывали, что примерно в половине случаев опоздания поездов были связаны с Network Rail, владевшей железнодорожными путями, а вторая половина нарушений графика движения поездов была уже на совести железнодорожных операторов. Если бы у Боукера были ежемесячные сводки, доказывающие их вину, и он мог поощрять их желание перенимать друг у друга передовой опыт, то ситуация улучшалась бы, пусть и медленно. В 2004 г. Дарлинг представил планы пересмотра управления железными дорогами, упразднения Стратегического управления по железнодорожному транспорту (которое, хотя и способствовало повышению эффективности работы дорог, с точки зрения Министерства транспорта и Казначейства, недостаточно эффективно управляло их расходами), а также усиления влияния Network Rail. Эта компания вернула старые повседневные процедуры управления железными дорогами. Эти начинания заложили основы, благодаря которым после 2005 г. ситуация стала постепенно улучшаться, но локомотивов реформ, способных обеспечить стабильную работу железных дорог с ноября 2003 г., еще не было.

На железных дорогах, как и в других секторах экономики, улучшения работы и повышения эффективности управления удавалось добиваться не в результате одного большого усилия, а при многочисленных малых усилиях. Примером тому может служить воздействие на людей, управлявших железными дорогами. В феврале 2003 г. я письменно докладывал Блэру:

На прошлой неделе я встречался с Ричардом Боукером, чтобы подчеркнуть, насколько важно, чтобы отрасль в целом в будущем году стремилась к хотя бы бесконечно малому повышению эффективности… У нас состоялся откровенный обмен мнениями, и он согласился, что общая эффективность отрасли за год должна повыситься хотя бы на 2–3 %.

Возможно, это эфемерная надежда, но в то время не было вообще никакого улучшения. И только это желание позволило Боукеру убедить ведущих железнодорожных перевозчиков в том, что необходимо учредить совместные c Network Rail центры контроля и управления, особенно на наиболее напряженных и загруженных участках и перегонах. Это способствовало бы оперативному реагированию совместными усилиями на различные нештатные ситуации, которые случались частенько. Невероятно, но факт: лишь в 2004 г., то есть спустя почти 174 года после отправления первого пассажирского поезда, удалось добиться того, чтобы свисток дежурного по станции раздавался ровно за минуту до отправления состава! Это давало пассажирам возможность быстро занять свои места, и поезд тут же отправлялся. Более того, начиная с 2003 г. нам все-таки стали отвечать на очень простой вопрос: «Как же так получается, что каждый год осень приходит неожиданно и застает вас врасплох?» А данные – совершенно объективные – показывали, что все довольно просто: мокрые вялые листья на рельсах действительно серьезно замедляли движение составов, ведь колея становится скользкой, и машинисты вынуждены снижать скорость тепловозов. Совершенно непростительно, что до 2003 г. никому и в голову не пришло провести соответствующее планирование и заняться такой проблемой, как уборка мокрых осенних листьев с рельсов.

Поворотной точкой стала страшная ночь 18 октября 2002 г., когда во время сильнейшего урагана землю по всей стране укрыло многотонной мокрой листвой, и на следующий день движение на железных дорогах было парализовано. Кто-то даже сказал, что в ту самую ночь опало до 40 % всей листвы. Но откуда им знать? И уже накануне следующей осени, перелистав страницы книги реформирования Государственной службы здравоохранения, в Министерстве транспорта стали так же основательно готовиться к осени, как в системе здравоохранения готовились к зиме. Эффективность повысилась. К осени 2004 г. железнодорожники также стали готовиться заранее, с учетом прошлого горького опыта. Описывая эти скромные успехи членам Кабинета министров летом 2003 г., я несколько перефразировал известное выражение и был уверен, что министры из лейбористов непременно его узнают: «Я хотел было назвать этот прогресс фабианским, но решил этого не делать, потому что, хотя он и произошел постепенно, он все же отнюдь не неизбежен».

В этом странном мире несуразицы множились и множились. Например, нам постоянно твердили о том, что внедрение нового подвижного состава обязательно приведет к снижению эффективности работы. И на наше недоумение по поводу столь противоречивой взаимозависимости нам обычно отвечали: «Зубки режутся» – новое, мол, всегда болезненно. И только когда нам на фактическом материале удалось показать, что аналогичные нововведения на железных дорогах за рубежом не дают такого странного эффекта, чиновники взялись за дело. Подрядчика вызвали в министерство и сообщили ему: то, что раньше считалось нормой, теперь совершенно неприемлемо. И очень быстро эффективность нового подвижного состава повысилась, продемонстрировав одну из главных слабостей правительства: услуги, которые предоставляют сторонние частные компании, обычно плохо контролируются. Этот недостаток часто приводят в качестве довода против аутсорсинга, а на самом деле это довод в пользу более четкого управления этим процессом.

В 2004 г. при тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами мы провели два обзора бюджетов по приоритетным статьям: в первую очередь – по железным дорогам, и уже к концу года компании-операторы и Network Rail договорились, на сколько именно процентов каждый из них сократит свою долю в общем времени опозданий. На ежемесячном совещании под руководством министра – сначала Кима Хауэллса, а затем Тони Макналти – со всех строго спрашивали за нарушение графика, и понемногу дело стало улучшаться.

Незадолго до своего ухода из Группы я получил сообщение от Деборы Хенан, которая, в свою очередь, узнала об этом от Люси Чадуик: намеченная цель, состоявшая в том, чтобы к марту 2008 г. 85 % поездов ходили точно по расписанию, была выполнена даже раньше срока. Конечно, 15 % составов продолжали опаздывать, но ведь всего четыре года назад их было 25 %. И поскольку каждый процент – это миллион железнодорожных путешествий, совершенных своевременно, был достигнут серьезный прогресс. Однако, чтобы сравниться с подобной метроному регулярностью движения поездов на Транссибирской железнодорожной магистрали, нам еще предстояла огромная работа.