Книга Повседневная жизнь британского парламента - Онагх МакДональд

К концу XVIII века кабинет мог рассматривать любые вопросы по своему выбору без королевского дозволения. Напротив, короли должны были действовать по указке своих министров, и им было трудно обходиться без советов кабинета. Тем не менее монарх еще обладал кое-какой властью. Например, Георг IV умудрялся не допускать вигов в правительство, пока был жив, и препятствовал принятию законов, которые ему не нравились, с помощью своих «друзей» в палате общин. Это было возможно, поскольку король действительно мог выбирать членов парламента от разных «гнилых местечек», используя патронажное право. Все это исчезло после реформы избирательной системы в 1832 году.

Только тогда сущность кабинета действительно изменилась. С тех пор премьер-министр и кабинет должны были представлять главенствующую партийную группировку в палате общин. Дальнейшие реформы избирательной системы в 1867 и 1884 годах, увеличившие число избирателей до примерно пяти миллионов, поощряли членов кабинета обращаться ко всей нации, чтобы заручиться ее поддержкой. Кабинет стал органом парламентских фракций, разрабатывающим политический курс. Впервые премьер-министрам и членам кабинета пришлось разъяснять свою политику избирателям на публичных собраниях. Столичная и провинциальная пресса печатали их речи слово в слово — современные политики могут этому только позавидовать: многим из них приходится довольствоваться случайным упоминанием о себе в местной газетенке. Члены парламента начали понимать, что их отношения с избирателями изменились; теперь они уже не могли для переизбрания в парламент делать ставку на помощь местных «авторитетов» или на свои экономические возможности.

После выборов кабинет, естественно, стремился осуществить свою политику на практике. Вмешательство монарха уже не могло стать серьезным препятствием для этих планов, хотя королеве Виктории бывало нелегко прийти к согласию с электоратом, существенно расширившимся после различных реформ XIX века; позднее ей пришлось смириться с премьер-министром Гладстоном, которого она не любила и которому не доверяла. Она называла Гладстона «полоумной головешкой, которая скоро все разрушит и станет диктатором», но либералы победили на выборах 1880 года, и Гладстон, лидер партии, стал премьер-министром. Когда королева попыталась вмешаться в назначение двух парламентских заместителей министров, Гладстон закипел от ярости и сказал лорду Гренвиллу, что «Ее Величеству сообщили об этих назначениях только из учтивости».

Однако парламент все еще стоял у кабинета поперек дороги, поскольку обладал тогда значительными полномочиями, чтобы отсрочить, изменить или провалить правительственные законопроекты. С 1882 по 1902 год прошла серия «реформ» парламентской процедуры, частично затеянных в ответ на подрывную тактику ирландских националистов в этот период, за которые «заднескамеечники» заплатили своей властью. Теперь парламент уже не мог стеснять исполнительную власть. Оппозиция и «заднескамеечники» от лидирующей партии сохранили за собой право критиковать действующее правительство и голосовать против него, однако, по мере развития политических партий, они все больше беспокоились о том, чтобы кабинет проводил в жизнь их законодательную программу. В конце века Джозеф Чемберлен так выразил господствовавшее настроение: «Главным делом парламентского собрания является осуществление решений, принимаемых нацией… а не срыв и отсрочивание решений избирателей, как сейчас». По мере развития партийной системы усиливалась власть «хлыстов». Лорд Джордж Гамильтон, вспоминавший в 191 6 году о событиях 1860-х годов, сказал, что в парламенте уже не осталось «влиятельных депутатов», всё, что им надо делать в палате общин, — это «бездельничать и голосовать».

Как только полномочия парламента были ограничены, система кабинета как средства управления страной стала быстро развиваться. Кабинет задавал политический курс и принимал меры к разработке законопроектов, собираясь по субботам, чтобы определить программу работы палаты общин на следующую неделю, пока в моду не вошли «выходные за городом», и такие собрания не перенесли на среду. Кабинет разросся, поскольку были учреждены новые департаменты. Министерства иностранных и внутренних дел существовали с 1782 года, а министерство финансов (казначейство) — возможно, со времен назначения лордов-уполномоченных в 1612 году. Однако министерство образования и министерство сельского хозяйства и рыболовства были образованы только в 1901 и 1903 годах, тогда как пост министра по делам Шотландии был учрежден в 1885 году. Другие привычные нам ведомства, например министерство труда и министерство здравоохранения и социальной защиты, — порождения XX века. В то же время некоторые ведомства XIX столетия, например министерство по делам Индии, разумеется, исчезли вместе с империей.

Власть премьер-министра над кабинетом усилилась по мере того, как министры все глубже погружались в работу своих департаментов, и им нужен был один человек, который руководил бы кабинетом и следил за успехами правительства. К 1870 году созывать совещание кабинета стало обязанностью премьер-министра, и Гладстон писал лорду Гренвиллу: «Этот кабинет не был созван мною в обычной манере». Премьер-министр не только собирал кабинет, но и устанавливал повестку дня. Все, что требовалось от кабинета, чтобы он соответствовал своему изначальному названию «эффективного», — это иметь некую дублирующую административную структуру, которая появилась с учреждением в 1916 году Ллойд Джорджем секретариата кабинета министров. Своими корнями он восходил к Комитету имперской обороны, который был создан из-за сильной обеспокоенности поражениями армии в Англо-бурской войне на заре XX века. Его первым секретарем стал капитан морской пехоты Морис Ханки — талантливый организатор, который в конечном счете поставил кабинет на деловую основу, со своей повесткой дня и протоколами заседаний.

В XX веке кабинет занял центральное место в британской системе управления, однако его нынешние функции описать еще труднее, чем историческое развитие. Некоторые говорят, что основной задачей кабинета стало уже не возглавлять партию, руководить парламентом или определять политический курс, а принимать, пересматривать или одобрять главные решения или политические направления и отражать превалирующую точку зрения и соотношение сил внутри кабинета, если между его членами возникают разногласия. Он должен рассматривать любые предложения, которые могут отразиться на будущем правительства, а также обсуждать важные правительственные решения. Кабинет должен координировать политику правительства и задавать ей единое направление.

Кабинеты могут действовать по любому из перечисленных вариантов. Подобно хамелеону, они перенимают личностные особенности действующего премьер-министра, хотя некоторые члены кабинета могут этому сопротивляться. Питер Уокер, статс-секретарь по делам Уэльса, любил рассказывать после ужина историю о том, как отреагировал герцог Веллингтон на первое заседание кабинета, которое он провел в качестве премьер-министра: «Невероятное дело. Я раздал им указания, а они пожелали остаться и обсудить их». После этого Уокер делал паузу и добавлял: «Я очень рад, что сегодня у нас нет таких премьеров».

Премьер-министр, конечно, использует кабинет для разных целей в разное время. Лорд Каллагэн вспоминает о том, как, столкнувшись с экономическим кризисом 1976 года, он принял решение поддержать министра финансов, «зачастую самого одинокого человека в кабинете», сражавшегося с департаментами-транжирами. С другой стороны, он хотел предохранить кабинет от обычной забавы казначейства — бомбардировки совершенно новыми предложениями, выдвигаемыми одно за другим. Поэтому он решил «защитить кабинет и себя самого», позволив обсуждать кризисную ситуацию сколько нужно, и решение о займе у Международного валютного фонда рьяно обсуждалось всем кабинетом. Положение было настолько серьезным, а принимаемое решение — настолько сложным, что лучше было подключить к нему всех министров.