Книга Узкий коридор - Джеймс А. Робинсон

Девяностые годы были непростым временем для африканских автократов. После окончания холодной войны для удержания власти им приходилось превращаться в демократов (или по крайней мере изображать из себя демократов), проводить выборы, облачаться в официальные костюмы и не так очевидно демонстрировать свое стремление подавлять оппонентов. Нигерийский военный диктатор генерал Сани Абача, о котором мы писали в главе 1, умер 7 июня 1998 года, предположительно из-за передозировки виагрой перед предстоящей встречей с двумя индийскими проститутками. Вскоре его жена попыталась сбежать из страны. Когда ее задержали в международном аэропорту Кано, выяснилось, что она «слегка» превысила нормы багажа: она перевозила тридцать восемь чемоданов, и все были забиты наличными. Нигерийские военные решили, что с них хватит, и в 1999 году передали власть демократически избранному президенту Олусегуну Обасанджо. Это была поистине «весна виагры».

В Лагосе тогда тоже прошли выборы, и губернатором штата Лагос был избран Бола Ахмед Тинубу. Вступив в должность, он сделал нечто необычное: вместо того чтобы назначить на важные позиции своих политических сторонников, он назначил на них квалифицированных специалистов. Генеральным прокурором стал уважаемый профессор права, а комиссаром экономического планирования и бюджета – сотрудник Ситибанка. Лагос сталкивался с многочисленными проблемами, и не только в виде растущих гор мусора. Прежде всего он был банкротом, и его скудные поступления от нефти неравномерно распределяло национальное правительство. Тинубу унаследовал налоговый аппарат с 1400 сотрудниками, но только 13 из них были профессиональными бухгалтерами, а шесть – дипломированными налоговыми экспертами. Большинство остальных были политическими назначенцами. Даже если нигерийцы и предпочитают ньйоккам кассаву или ям, процесс найма происходил приблизительно по аргентинскому образцу. В 1976 году, в период предыдущего военного правления в Нигерии, возникла необходимость составления новой конституции. Комитет по составлению столкнулся с задачей определения понятия «власть». В конце концов он решил, что власть – это

возможность приобретения богатства и престижа, положение, при котором можно пользоваться преимуществом, предлагая работу, контракты, денежные вознаграждения и т. д. родственникам, знакомым и политическим союзникам.

Другими словами, даже комитет по составлению нигерийской конституции признавал, что власть – это способность создавать «ньокки»!

Но у Тинубу по отношению к Лагосу были другие планы. Он хотел разобраться с мусором и с другими проблемами города, но столкнулся с классической уловкой-22. Он ничего не мог поделать без налоговых поступлений, а характер унаследованного им государства (штата) делал невозможным сбор налогов. Его решением стало внедрение электронной системы сбора налогов. Люди должны были платить налоги в электронном виде, а не наличными сборщикам налогов. Он предполагал, что это сократит размах коррупции. Затем он поручил сбор налогов частной компании. Она получила долю в системе в обмен на составление базы данных потенциальных налогоплательщиков и на сбор налогов. Такая стратегия аутсорсинга была использована и в других сферах. В 2001 году штат нанял частных аудиторов для аудита компаний в обмен на комиссионные по собранным долгам. Он также поощрял граждан платить налоги (как показано на плакате, изображенном на фотографии во вкладке).

Результатом стало столь необходимое повышение налоговых поступлений. Имея на руках это преимущество, Тинубу и глава его администрации Бабатунде Раджи Фашола, ставший губернатором после него, принялись перестраивать бюрократический аппарат, а в 2003 году основали полуавтономное агентство «Службу внутренних доходов штата Лагос» (LIRS), которое нанимало на работу компетентных, хорошо образованных людей. Доходы штата, преимущественно от личных налогов, резко возросли от 190 миллионов долларов в 1999 году, получаемых всего от 500 тысяч налогоплательщиков, до 1,2 миллиарда долларов в 2011 году, получаемых от 4 миллионов налогоплательщиков.

Расширение фискальной ресурсной базы позволило финансировать различные проекты, одним из которых стала попытка зарегистрировать всех резидентов с помощью Регистрационного агентства резидентов штата Лагос. Другим стала продолжительная война с мусором при содействии тысяч новых сборщиков мусора. Количество мусоровозов возросло с 63 в 2005 году до 763 в 2009-м и затем более чем 1000 в 2012 году. Лагос стал чистым городом. Он также стал и более безопасным, особенно при Фашоле, когда «местные парни», терроризировавшие и грабившие жителей, были в большой степени устранены. Лучше регулироваться стал каждый аспект общественной жизни. В большинстве районов города и штата Лагос были запрещены мотоциклетные такси, на долю которых приходилась почти половина всех дорожных происшествий. В 1999 году произошло 529 дорожных происшествий с летальным исходом и 1543 серьезных. К 2012 году, несмотря на значительное увеличение количества транспортных средств в городе, эти показатели упали до 116 и 240 соответственно. Повсюду возникла новая инфраструктура, включая легкую железную дорогу для пассажирского потока. В 1999 году не было установлено ни одного светофора. Возможно, в этом даже не было смысла, поскольку не было электричества, необходимого для их работы. В 2012 году в городе было электричество и 1217 новых светофоров.

Улучшенные общественные услуги и снижение преступности радикальным образом повлияли на экономический уровень жизни. С 2004 по 2010 год доля бедных упала с 57 процентов до 23 процентов (за тот же период почти в половине из 36 штатов Нигерии она увеличилась).

Итак, Тинубу преобразовал Лагос, расширив способность местного государства. Но это не получилось бы без содействия со стороны общества. Мать Тинубу стояла во главе ассоциации рыночных торговцев Лагоса. После ее смерти в 2013 году ее сменила дочь Тинуубу. Поскольку в Лагосе имеется обширный неформальный сектор, ассоциация рыночных торговцев была весьма ценным политическим ресурсом. Но и заодно и сдерживающим фактором, поскольку его сопротивление могло похоронить весь проект. Сотрудничество и соперничество с этой ассоциацией проявлялось в налоговой политике. Торговцы служили одной из ключевых составляющих налоговой базы, но за ними было трудно вести наблюдение. Администрация штата провела с ними переговоры о ставках налога, а затем ассоциация стала предоставлять сведения о том, какие рынки использовали те или иные торговцы, и о том, кто сколько заплатил. В обмен штат пообещал улучшить общественные услуги и обеспечить безопасность рынков. Схожие соглашения были заключены с неформальными ассоциациями водителей автобусов, ремесленников и другими. Формальный сектор также активно предъявлял требования в рамках институциональной структуры. В 2000 году Ассоциация производителей и «Эко-отель» судились с правительством Тинубу по поводу введения налога на продажу, а в 2003 году правительству пришлось сократить налоги на недвижимость из-за противодействия налогоплательщиков. В более общем смысле растущее противостояние общества вынудило Тинубу и Фанолу пересмотреть общественный договор, основываясь на той концепции, что если люди платят налоги и соблюдают правила и постановления, то они могут ожидать услуг со стороны государства. Этот договор скрепляли многочисленные каналы информации, жалоб и подотчетности. Фашола даже указал свой личный номер телефона, чтобы люди посылали ему СМС. Лагос решил проблему Гильгамеша и увеличил способность государств не посредством какой-то сложной институциональной архитектуры, но с помощью активного контроля над государством со стороны общества.