Книга Эффективное правительство для нового века - Мишель Хури

В отчете также содержится вывод, что управление по результатам – важная часть цикла усовершенствования горизонтальной системы принятия политических решений. Однако, хотя обратная связь и играет важную роль, директивное введение универсальной системы показателей может не дать ожидаемого результата. Наоборот, хорошие результаты могут быть получены путем использования для различных частей горизонтальной системы специальных показателей и метрик. Общие целевые показатели, установленные для нескольких организаций, полезны для согласования действий ведомств.

Роль центрального аппарата правительства

По мере распространения межведомственного подхода к принятию политических решений возникает потребность в создании в рамках аппарата правительства соответствующего координационного механизма.

Традиционно на центральном аппарате правительства лежит множество функций: он руководит решением острых дипломатических проблем, представляет страну на мировой арене по вопросам мировой торговли и безопасности и на международных конференциях по мировым проблемам – таким, как изменение климата. Он отвечает за определение целей на высшем уровне и движение к ним, а также координирует процесс формирования политики в различных сферах. Центральный аппарат правительства определяет контуры национальной повестки во внутренней политике, касается ли это вопросов баланса интересов, заботы о качестве жизни граждан или экономического развития.

Одновременно, по мере того как все более популярным в управлении становится сетевой подход (см. главу 5), центральный аппарат берет на себя функции координации, организуя взаимодействие между министерствами и ведомствами.

Роль центрального аппарата правительства – одна из тем Программы Поддержки развития государственного управления и менеджмента, совместной инициативы ОЭСР и Европейского союза[40]. В одном из ее документов Михаль Бен-Гера, администратор программы, определяет термин «центральный аппарат правительства» как «универсальный…, используемый в отношении института(ов) в правительстве, ответственный за обеспечение деятельности премьер-министра и помощь Совету министров как коллективному руководящему органу»[41].

Бен-Гера отмечает, что, хотя структура центрального аппарата правительства различается в зависимости от исторически сложившейся в разных странах системы управления, есть и общие черты. Например, в большинстве стран центральный аппарат возглавляет министр или руководитель аппарата. Как правило, структурные единицы центрального аппарата правительства, отвечающие за координационные функции, включают подразделения, обеспечивающие согласование политики, поддержку премьер-министра и кабинета министров. Эти подразделения могут быть разделены по направлениям – экономика, социальная сфера, оборона и международные дела. Обычно в состав центрального аппарата входит подразделение, ответственное за прессу и коммуникации, а также группы, специализирующиеся на планировании, юридических вопросах и внутренней политике, особенно если правительство коалиционное.

В исследовании центрального аппарата правительства «Centre of Government Study», проведенном ОЭСР в 2013 году, рассматривалась координация политики этими институтами в 27 странах. Было выявлено, что во всех странах, кроме трех, аппарат правительства отвечает за согласование повестки дня перед ее обсуждением в кабинете министров, и абсолютно во всех странах – за организацию межведомственных групп или комитетов по координации политики. В 19 странах для стимулирования координации между министерствами и ведомствами использовались финансовые рычаги и целевые показатели. Координация также затрагивала направления политики, связанные с международным сотрудничеством, включая вопросы международной помощи и развития.

Как правило, эффективные действия центрального аппарата правительства независимо от страны имеют ряд сходных черт. В частности, существует разработанный правительством план действий, рассчитанный как минимум на несколько месяцев. Правительство принимает решения в соответствии с поставленными и обоснованными целями, на основании фактических данных и имеющегося бюджета. Министерства и ведомства проводят взаимные консультации, с тем чтобы избегать противоречивых политических решений и разрешать любые споры до заседаний правительства.

Конкретные роли центрального аппарата правительства зависят от условий той или иной страны и частично от типа системы государственного управления – например, жестко централизованной или, наоборот, децентрализованной с расширенным местным самоуправлением. Но структура аппарата в любом случае имеет большое значение. Создание в структуре подразделений, специализирующихся, скажем, на разработке стратегий и направлений деятельности, переводит вопросы стратегии на более высокий уровень.

Жизненно важной задачей является непосредственное вовлечение лидеров. Поддержка со стороны высшего руководства страны, например премьер-министра, усиливает стратегическое значение центрального аппарата, а его влияние обеспечивает равновесие между краткосрочными и долгосрочными потребностями, между деятельностью, приносящей быстрые результаты, и стратегической работой на перспективу. Лидеры также должны привлекать союзников, осознающих роль центра, для обеспечения более широкого сотрудничества с центральным аппаратом и стабильности его функционирования в течение длительного времени, без резких изменений при смене правительства.

Бен-Гера дает рекомендации по преобразованию центрального аппарата правительства с целью усиления его координирующей функции.

В частности, он отмечает необходимость поддержки реформ на самом высоком политическом уровне: например, реформа инициируется премьер-министром и проводится руководителями высшего ранга.

Реформа, вероятно, займет некоторое время – до четырех лет, предполагает Бен-Гера. Она должна начинаться с укрепления основных подразделений центрального аппарата и постепенно развиваться, включая в себя, при необходимости, изменения законодательной базы, использования человеческих ресурсов, процессов и процедур. Предлагается привлечь к процессу реформирования министерства (чтобы обеспечить с их стороны лучшую координацию) на более поздней стадии, когда реформы уже продвинутся в достаточной мере.

Инновации в политике

Становится все очевиднее, что если правительство видит своей задачей решение неотложных социальных проблем, то ему придется выйти за рамки традиционных жестких законодательных, нормативных и налоговых мер и научиться применять инновационные подходы к выработке политики, построенные на основе современных экономических и научных идей.

Стандартные методы принятия политических решений все еще действуют во многих сферах. Между тем, чтобы убедить людей изменить их поведение, образ жизни или привычки, нередко требуются комплексные меры – соединение традиционных экономических стимулов с непрямыми методами, учитывающими убеждения, ценности, взгляды людей и их культурную среду.