Книга Эффективное правительство для нового века - Мишель Хури

Внедрение горизонтального механизма выработки государственной политики

Правительство, использующее горизонтальный механизм, должно учитывать множество факторов.

Изменения и осторожность

Большинство правительств, реализующих традиционный нисходящий механизм принятия политических решений, укрепляют ведомственную вертикаль. В политике личная позиция и карьерные перспективы базируются на поддержании статус-кво, что создает значительные препятствия для внедрения горизонтального механизма принятия политических решений. Возникает искушение радикально изменить правительственные функции, с тем чтобы стимулировать горизонтальные процессы. Но хотя определенные преобразования, несомненно, необходимы, правительству следует соблюдать некоторую осторожность и не разрушать фундаментальные структуры и сложившиеся практики работы. Иногда вертикальные методы выработки и осуществления государственной политики наиболее приемлемы, и средства их осуществления должны быть сохранены.

Продуманный выбор инициатив

Эксперименты с полномасштабными преобразованиями – роскошь, которую правительство (впрочем, как и любая другая организация) не всегда может себе позволить. Деятельность правительства требует слишком больших усилий, дефицит времени слишком велик, а рамки бюджета слишком тесны. Разумное решение состоит в том, чтобы искать наиболее простые, но при этом выигрышные варианты – например, применять горизонтальный подход лишь к отдельным вопросам или политическим инициативам. Предпочтительнее – хотя, возможно, и труднее – выделить не вызывающие серьезных споров проблемы, в отношении важности которых в обществе (и, по возможности, среди политических партий) существует широкий консенсус. Этой проблемой может быть необходимость снизить уровень рецидивной преступности, улучшить уход за престарелыми или повысить качество образования детей.

Роль государственной службы

Политические консультанты и государственные служащие играют важную роль в обеспечении непрерывности и стабильности горизонтального процесса выработки государственной политики, но степень их участия в процессе в разных странах различна. Государственные служащие, включая высшее руководство, как правило, дольше выполняют свои функции, чем политические деятели, которых они обслуживают. В странах, где государственные служащие участвуют в выработке и осуществлении политики, их роль заключается в обеспечении непрерывности процессов и процедур. В случае быстрой ротации политических деятелей и государственных служащих трудно поддерживать горизонтальный принцип выработки политики, и только прозрачные и тщательно проработанные директивные рамки помогут сделать этот процесс непрерывным.

Чиновники и политические деятели должны поддерживать горизонтальный процесс выработки государственной политики и принимать в нем участие. Для создания эффективных горизонтальных связей следует сосредоточить внимание на административных структурах и механизмах. Не стоит при этом забывать и о важности политической воли: не менее налаженного взаимодействия государственных служащих разных ведомств важна совместная работа руководителей различных министерств. Возможность горизонтального сотрудничества теряет смысл, если при этом отсутствует готовность осуществлять политические полномочия вне узких ведомственных рамок.

Чтобы горизонтальный механизм принятия политических решений оказался эффективным, его участники должны понимать, что их вклад в процесс будет справедливо оценен. В структуру принятия политических решений следует включить механизмы, гарантирующие государственным служащим и другим участникам процесса объективную оценку их политических предложений на любом этапе. Это одинаково важно, какой бы – консенсусный или компромиссный – способ горизонтального принятия решений ни был избран.

Широкое участие

Необходимо помнить, что для успеха горизонтального подхода к выработке политики может потребоваться привлечение широкого круга заинтересованных сторон, включая политических деятелей. Этот процесс требует политической воли, которая, в свою очередь, зависит от выстраивания максимально возможных доверительных отношений с представителями всего политического спектра. Помимо центрального аппарата, отдельных министерств и государственной службы, в процесс принятия политических решений могут вовлекаться и другие стороны, а именно – исследовательские центры, аудиторские фирмы, регуляторные органы, правительственные агентства и учреждения, а также все участники консультационного процесса, то есть соответствующие компании, неправительственные организации, эксперты в предметных областях и рядовые граждане.

Временные рамки

Эффективное внедрение горизонтального механизма выработки политики требует времени, и хотя краткосрочные достижения очень важны для привлечения внимания к процессу на раннем этапе, некоторые его элементы не могут быть реализованы в сжатые сроки. Например, обучение и повышение квалификации должны проводиться одновременно для сотрудников различных министерств. Политические предложения в какой-то момент времени могут быть отвергнуты, а год спустя оказаться целесообразными или даже жизненно важными. Следовательно, государственная служба, которая наряду с административными и политическими процессами и процедурами обеспечивает непрерывность, необходимую для горизонтального процесса выработки политики, должна периодически возвращать министрам такие политические идеи и предложения на повторное рассмотрение.

Отсутствие универсальных решений

Не существует универсальных вариантов горизонтального подхода; в разных странах будут работать различные методы, зависящие от множества факторов – например, от степени вовлеченности государственных служащих и политических лидеров. То же самое справедливо и в отношении используемых инструментов и методов. Безусловно, следует использовать опыт стран, которые уже пришли к организации государственного управления на основе горизонтального взаимодействия (Великобритании, Финляндии или Австрии), однако решить эту задачу способом, полученным в другой стране, невозможно. Намного полезнее адаптировать чужой опыт к условиям конкретной страны.

Финансовые проблемы

Проект GfF привлек внимание к другому важному аспекту реализации горизонтального механизма принятия политических решений – финансовому планированию и бюджетированию. Министерства финансов и другие государственные учреждения, связанные с финансированием политики, обычно сосредотачивают в своих руках широкие политические полномочия. Нередко процессы и процедуры, которые они используют при принятии политических решений, прочно укоренены в традициях страны и с трудом поддаются изменениям. Может случиться и так, что в какой-то момент эти министерства утеряют связь с политическим процессом и перестанут направлять ресурсы на достижение тех стратегических целей, к которым стремится правительство.

Поскольку бюджетные ассигнования обычно выделяются конкретным министерствам, а не на межведомственные политические инициативы, финансирование горизонтальных процессов принятия политических решений становится проблематичным. Этот вопрос рассматривался в отчете GfF. В частности, анализировалось, как согласовать выработку политических решений с распределением ресурсов и как оценить успешность попыток такого согласования. Лучшим способом решения этой задачи, согласно данным GfF, является разработка стратегии до обсуждения бюджета, тем самым стратегические цели формируют основу для последующего двустороннего или многостороннего обсуждения бюджета.