Книга Система государственного и муниципального управления - Екатерина Харченко

Коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа местного самоуправления проявляются в том, что данный орган является коллегиальным органом, численный состав которого определяется уставом муниципального образования, и свои решения он принимает в коллегиальном порядке. Устав муниципального образования закрепляет организационно-правовые гарантии коллективного принятия данным органом своих решений: это прежде всего требования кворума, необходимого для работы представительного органа, а также кворума, необходимого для принятия решения. Принцип коллегиальности работы представительного органа проявляется и на стадии подготовки проектов решений (привлечение представителей заинтересованных предприятий, учреждений, организаций, населения), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом.

Принцип единоначалия, на основе которого может быть построена деятельность исполнительных органов в системе муниципального управления, допускает возможность использования коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этого органа, выработке решений по наиболее важным вопросам местной жизни. В практике муниципального управления существуют примеры, когда деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при нем и выполняет совещательные функции.

Принцип государственной гарантии муниципального управления. Реализация этого принципа означает создание системы правовых гарантий защиты прав органов местного самоуправления.

Законодательство предусматривает материально-финансовое обеспечение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также компенсацию дополнительных расходов, связанных с решениями, принятыми органами государственной власти. Конституция признает и защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

Органы государственной власти федерации и субъектов обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов. Государственная гарантия муниципального управления не исчерпывается созданием ее правовой базы и правового механизма защиты прав. Правительством в 1999 г. разработаны «Основные положения (Концепции) государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации». В задачи государственной поддержки местного самоуправления входит: создание необходимых правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления, оказание содействия населению в осуществлении права на местное самоуправление.

13.3. Особенности развития местного самоуправления в России на современном этапе

На протяжении всей своей истории Россия всегда была сильным государством с чрезвычайно централизованной властью. Первая система самоуправления в России (земство), которая быстро развивалась на протяжении нескольких десятилетий (начиная с 60-х гг. XIX в.), была полностью уничтожена большевиками, а ее опыт был полностью забыт. Жестко централизованный советский режим систематически принижал роль закона и одновременно бесконечно наращивал власть государства. В результате у советского народа было почти полностью искоренено чувство ответственности, личная инициатива и общинный дух (в отличие от советского коллективизма).

В настоящее время система самоуправления в России создается с нуля, и даже на этой начальной стадии она уже подвергается серьезной опасности: в последнее время растет число случаев упразднения в результате волюнтаристских решений, принятых администрациями субъектов Федерации. Своими действиями субъекты Федерации вторгаются в полномочия местных органов самоуправления. Они незаконно уменьшают круг ведения этих органов, распоряжаются муниципальной собственностью, формируют местные бюджеты и назначают глав администрации, а также членов представительных органов местного самоуправления (этот материал был собран группой экспертов из Комитета Думы по местному самоуправлению). Эта тревожная тенденция может объясняться заметным сдвигом в сторону более сильного и централизованного государства. Нет согласия между субъектами Федерации по основной концепции самоуправления или даже по тому, нужно ли вообще самоуправление. Федеральная конституция, предусматривающая институт самоуправления в РФ, не признается в качестве закона прямого действия по крайней мере в нескольких субъектах Федерации.

Муниципалитеты не имеют финансовой самостоятельности, которую они должны были бы иметь как единицы местного самоуправления. Местные налоги и долевые доходы от налогов составляют лишь малую часть бюджетов местного самоуправления. За пределами этого источника дохода муниципалитеты вынуждены выпрашивать субсидии либо у федерального правительства, либо у правительств субъектов Федерации. Эти правительства затем начинают вторгаться в полномочия муниципалитета, что, по существу, приводит к реставрации системы советского образца.

Концепция муниципальной собственности до сих пор остается весьма расплывчатой. Процесс приватизации еще не окончен, и в настоящий момент невозможно определить, что именно останется за федеральной, областной или муниципальной собственностью. Следовательно, остается неясным, какая собственность, предприятие или недвижимость будет облагаться муниципальным налогом или сколько налоговых поступлений сможет в будущем получать муниципалитет.

Психологически жители и руководители небольших, особенно городских, муниципалитетов не готовы к самоуправлению. Новоизбранные (или в некоторых случаях назначенные) главы органов местного самоуправления гораздо более склонны прислушиваться к мнению областных властей (которых они в большинстве случаев до сих пор считают своими начальниками), чем к мнению членов своей общины.

В декабре 1996 г. Независимый аналитический центр провел опрос общественного мнения жителей Ленинградской области по проблемам местного самоуправления. Согласно результатам исследования, население Ленинградской области в целом достаточно плохо знакомо с законодательством по местному самоуправлению. Только 21 % жителей читали текст закона о местном самоуправлении. Большинство опрошенных являются сторонниками централизованного управления (42 %), и только 23 % считают, что лучше самоуправление. Представляется достаточно очевидным, что даже при введении местного самоуправления в полном объеме любые действия федеральных или областных властей, направленные на укрепление центральной власти на местах, осуществление контроля над действиями местных властей от имени центральной власти, будут положительно восприняты большинством населения.

Причины негативного отношения жителей Ленинградской области к местному самоуправлению, усилившегося за последний год, становятся более понятны, когда видишь результаты опроса по кадровым проблемам. Очень кратко и сухо эти результаты можно сформулировать таким образом: «Управлять некому». За прошедший год и так бывший не особенно сильным оптимизм жителей по поводу способностей местных политиков и хозяйственников к управлению значительно уменьшился. Вывод о том, что именно разочарование в способностях местных политиков и хозяйственников к эффективному самоуправлению – причина негативного отношения к самой идее местного самоуправления, хорошо подтверждается анализом изменений общественного мнения о том, от каких конкретных условий или причин будет зависеть организация жизни на территории. За прошедший год уменьшилась доля тех, кто считал главной причиной положение в стране в целом, и увеличилась доля тех, кто считает самым важным честность чиновников (36 %). Эти изменения означают, что люди уже меньше связывают ситуацию в конкретном регионе с ситуацией в стране, т. е. приписывают больше ответственности за происходящее не Москве, а местным чиновникам. Данные однозначно свидетельствуют о резком падении доверия населения к местным властям, оказавшимся, по мнению людей, не способными к решению возникающих проблем.