Книга Осколки эпохи Путина. Досье на режим - Андрей Савельев

Правительство: полномочия «от фонаря»

В апреле 2004 года президент внес в Государственную Думу два законопроекта «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и «Об изменении и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления».

Присмотревшись к этим документам, я, будучи еще совсем неопытным парламентарием, сразу понял их катастрофическую роль. Изменять Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», принятый в 1997 году, не было никакой необходимости, потому что его надо было отменять. Это законодательная ошибка! Понять это мне помог мой соратник и помощник Сергей Петрович Пыхтин.

Дело в том, что в Конституции РФ отсутствует положение, обязывающее принимать федеральный конституционный закон о Правительстве РФ. Но Конституция (п. 2 ст. 114) предписывает принять федеральный конституционный закон о порядне деятельности Правительства. Однако такой закон, предполагающий процессуальные нормы, регламентирующие именно деятельность Правительства РФ, даже не разрабатывался. Более того, установления порядка работы Правительства, который Конституция предписывает сформулировать в специальном конституционном законе, в этом законе каким-то образом оказывается в компетенции самого Правительства, предоставляя ему право на самостоятельное утверждение некоего Регламента (статьи 27 и 28). Таким образом, нормы данного закона содержат положения, прямо нарушающие Конституцию!

Из-за такого подхода в первоначальную редакцию закона, о который был внесен Президентом, не вошли нормы, регламентирующие порядок деятельности Правительства. Более того, из его 47 статей 35 так или иначе являлись буквальным воспроизведением положений Конституции РФ, главным образом связанных с описанием правительственных полномочий.

В данном законе было допущено игнорирование фактически заложенного в Конституции РФ принципиального различия между институтами власти и органами власти. Получается, что это одно и то же: что власть в целом, что ее орган. Все свалено в кучу: правотворец и исполнитель, целое и часть. Статусом институтов власти на федеральном уровне Конституция наделила Президента, Федеральное Собрание, Правительство, суды и Центральный Банк России. Остальные государственные учреждения предназначены для обеспечения деятельности институтов власти _ и имеют иной статус — органов власти. В Конституции нет термина «институт власти», но в ст. 110 сказано, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Оборот «орган власти» применительно к Правительству не использован. Однако «Закон о Правительстве» попирал это обстоятельство и устанавливал прямо противоположное: Правительство РФ там названо «высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации». Это означает, что роль института у Правительства отнята. Понятно, почему в Администрации Президента — этом неконституционном заведении — создано фактически параллельное правительство.

Очевидна разница между институтом и органом власти. Она состоит в том, что только институт власти обладает властными полномочиями, когда как орган власти наделен лишь таким кругом прав и обязанностей, которые дают ему возможность обеспечивать исполнение решений, принимаемых институтами власти. Так, для обеспечения исполнения полномочий Президента РФ при нем состоят Администрация Президента, Генеральный штаб Вооруженных сил, Совет безопасности, полномочные представители Президента, дипломатические представители РФ. При Федеральном Собрании — Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, аппарат палат Федерального Собрания. При судах — прокуроры, судебные приставы. Исполнение полномочий Правительства обеспечивают федеральные органы исполнительной власти — министерства и ведомства, которые учреждает, создает, формирует и финансирует власть.

Из этих различий следует, что правом на издание нормативных правовых актов, то есть актов публичного права, обязательных к исполнению в РФ, обладают лишь институты власти (или, как их неверно обозначает законодательство, «органы государственной власти»), но им не могут быть наделены органы власти. Руководители последних могут издавать лишь распорядительные акты, действующие в административных пределах соответствующих органов и обязательные для исполнения только его служащими. Однако вопреки этому сложилась практика, когда органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, что опять-таки, закреплялось президентскими законопроектами.

Конституция (пп. «ж» п.1 ст. 114) установила, что перечисленные в ней полномочия Правительства (они в прямой и косвенной форме установлены в ст. ст. 71, 72 и 114) не являются исчерпывающими, и они могут быть дополнены федеральными законами и указами Президента. Подобной нормы нет ни в отношении палат Федерального Собрания, ни в отношении Президента. Следовательно, полномочия этих институтов власти, определенных Конституцией, являются исчерпывающими и не могут быть ни сужены, ни расширены актами законодательства. Но в президентских законопроектах как раз содержались положения, расширяющие полномочия Президента. И это не случайность. Узурпация власти происходила, как мы выяснили, многие годы. Положения, приписывающие Президенту неконституционные полномочия, содержатся более чем в 80 федеральных законах!

Форма институтов власти предписана Конституцией. Судебная власть представляет собой децентрализованную судебную систему, в которой каждый судья независим и подчиняется только Конституции РФ и федеральному закону. Центробанк, наоборот, централизован. Глава государства персонифицирован, тогда как палаты Федерального Собрания — собрания депутатов. Правительство — собрание федеральных министров, действующее по принципу коллегии, решения которой должны приниматься путем голосования. Конституция упоминает федеральных министров в качестве членов Правительства, но она нигде не упоминает, что министры одновременно являются руководителями федеральных органов исполнительной власти. Этот вопрос вполне может быть урегулирован федеральным конституционным законом о порядке деятельности Правительства. Вместе с тем Конституция предписывает разделение государственной власти и самостоятельность каждого ее института (органа государственной власти). Стало быть, ни один институт власти не вправе непосредственно вмешиваться или подчинять себе другой институт власти.

Конституция наделила Президента правом председательствовать на заседаниях Правительства, однако Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и законопроект о внесении в него изменений содержали норму, согласно которой «Президент… руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти». Это прямая узурпация полномочий, которыми Президент по букве Конституции обладать не может!

В первоначальной версии Федерального конституцион-ного" закона «О Правительстве Российской Федерации», принятого в 1997 году, содержалась статья 5, которая устанавливала, что «система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом». Через две недели после принятия закона эта статья из уже подписанного президентом Б.Н. Ельциным закона была исключена, после чего все процедуры, связанные с созданием, упразднением и реорганизацией федеральных органов исполнительной власти были отнесены к компетенции Президента и стали определяться его указами. На этот счет существует специальное решение Конституционного суда, в котором доказывается, что законодательная власть, якобы, лишена Конституцией права принимать федеральные законы на этот счет. Но это суждение не соответствует, с одной стороны, положению п.1 ст. 76 Конституции, определившей, что «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы», а с другой — содержанию главы 4 Конституции, где среди полномочий Президента нет соответствующего правомочия. Мы снова сталкиваемся с очевидной узурпацией. Причем, с участием Конституционного суда.