Книга Гражданство и гражданское общество - Борис Капустин

Все, что я пока сказал, было своего рода вступлением к моей главной теме. Я не стремился представить вам новые факты, отобранные в ходе трудоемкого исследования. Я лишь пытался представить знакомые факты в новом свете. Мне казалось необходимым сделать это, чтобы подготовить почву для более трудного, спекулятивного и противоречивого исследования современной сцены, на которой ведущую роль играют социальные права как составляющие гражданства. Теперь я должен сосредоточиться на том, как именно социальные права воздействуют на социальный класс.

Социальные права в XX в.

Период, о котором я до сих пор вел речь, был периодом, в котором развитие гражданства, каким бы значительным и впечатляющим оно ни было, оказывало слабое прямое воздействие на социальное неравенство. Гражданские права создали юридические возможности, использование которых радикально ограничивалось классовой предвзятостью и отсутствием экономических возможностей. Политические права создали политические возможности, использование которых требовало опыта, организации и изменения представлений о правильной работе правительства. Для развития всего этого требовалось время. Социальные права находились на минимальном уровне и не были вплетены в ткань гражданства. Общей задачей государства и общества в целом была в то время борьба с бедностью, которая, однако, никак не затрагивала механизм сохранения неравенства, наиболее очевидным и тягостным следствием которого и была бедность.

Новый период начался в конце XIX в., ознаменовался он прежде всего исследованием Бута «Жизнь и труд населения Лондона» и деятельностью Королевской комиссии, связанной с престарелыми бедняками. Произошли первые большие достижения в сфере социальных прав, включавшие в себя значительные изменения в осуществлении принципа равенства, выраженного в гражданстве. Но также действовали и другие силы.

Во-первых, рост денежных доходов, неравномерно распределенных между социальными классами, сократил экономическое расстояние, отделявшее одни классы от других, уменьшил разрыв в доходах между квалифицированными и неквалифицированными рабочими, а также между квалифицированными рабочими и служащими. В то же время устойчивый рост небольших сбережений размывал классовые различия между капиталистом и пролетарием, не имеющим собственности по определению. Во-вторых, ранжированная система прямого налогообложения сделала шкалу доходов более плоской. В-третьих, массовое производство для внутреннего рынка и растущий интерес части промышленников к потребностям и вкусам обывателей позволили людям с небольшим достатком пользоваться благами материальной цивилизации, которые, как никогда прежде, не столь резко отличались от благ, потребляемых богатыми. Все это изменило условия, в которых происходил прогресс гражданства. Социальная интеграция распространилась из сферы чувств и патриотизма на материальное потребление. Компоненты цивилизованной и культурной жизни, ранее бывшие монополией избранных, становились доступными многим, побуждая последних тянуться к тому, что ранее было им недоступно. Уменьшение неравенства усилило требования к его устранению, по крайней мере, в области основополагающего социального обеспечения.

Этим стремлениям отчасти пошли навстречу, включив социальные права в гражданский статус и, таким образом, создав всеобщее право на реальный доход, несоразмерный с рыночной стоимостью труда того, кто на него претендовал. Снижение значения класса по-прежнему является целью социальных прав, но оно приобрело новый смысл, который больше не сводится к попыткам уменьшить очевидную проблему нищеты низших слоев общества, а предполагает действия, меняющие весь механизм воспроизводства социального неравенства. Дело уже не сводится к поднятию уровня пола в подвале социального здания, не затрагивающему всю надстройку над ним. Началась перестройка всего здания, и она даже может закончиться превращением небоскреба в комфортную одноэтажку. Важно понять, просматривается ли подобная конечная цель в природе самого этого процесса, развертывающегося на наших глазах, или, как я сказал вначале, современное стремление к большему социальному и экономическому равенству имеет естественные пределы. Чтобы ответить на этот вопрос, я должен исследовать и проанализировать систему социального обеспечения в XX в.

Ранее я сказал, что попытки, которые предпринимались для устранения преград между принципами гражданских прав и реальными средствами их осуществления, свидетельствовали о новом отношении к проблеме равенства. Следовательно, было бы удобно начать мое исследование с рассмотрения последнего примера таких попыток – Билля о правовой помощи и консультировании, представляющего собой социальную услугу, призванную усилить гражданское право граждан решать свои споры в суде. Этот пример вплотную подводит нас к одной из главных сторон нашей проблемы – возможности сочетания в рамках одной системы двух принципов: социальной справедливости и рыночной цены. Государство не готово сделать деятельность правосудия бесплатной для всех. Одна из причин этого, хотя и не единственная, заключается в том, что издержки судопроизводства играют полезную роль, сдерживая сутяжничество и поощряя поиск разумных компромиссов. Если бы все конфликты разрешались в суде, то машина правосудия попросту сломалась бы. Помимо этого та сумма, которую стороны готовы потратить на процесс, в значительной мере зависит от его значимости для них. В этом вопросе они сами решают, что им делать. Это очень сильно отличается от здравоохранения, где серьезность болезни и требуемое лечение можно оценить объективно, независимо от того, как к ним относится сам пациент. Но, несмотря на все это, плата, связанная с судопроизводством, должна быть такой, чтобы не лишать тяжущуюся сторону права на правосудие или не ставить ее в неравные условия по отношению к своему оппоненту.

Для этого предлагается следующая схема. Круг получателей этой услуги ограничен определенным экономическим классом. Это те, чей распологаемый доход и капитал не превышают 420 фунтов и 500 фунтов соответственно[219]. «Располагаемый доход» – это то, что остается после разрешенных вычетов на иждивенцев, аренду, владение домом и инструментами и т. д. Максимальный уровень затрат тяжущейся стороны ограничен размером, не превышающим половины его располагаемого дохода свыше 156 фунтов и располагаемого капитала свыше 75 фунтов. Его ответственность за издержки другой стороны в случае поражения находится на усмотрении суда. Получателю услуги предоставляется профессиональная помощь адвоката и консультация от коллегии добровольцев. Они получат вознаграждение за свои услуги (в Высоком суде и выше) по ставке, которая на 15 % ниже, чем та, какую соответствующий судебный чиновник счел бы обоснованной на свободном рынке, а в судах графств – согласно единой шкале, пока еще не утвержденной.

Как мы видим, эта схема руководствуется принципами ограничения дохода и проверки нуждаемости, которые были недавно упразднены в других основных службах социального обеспечения. Проверка нуждаемости будет осуществляться Управлением по оказанию государственного вспомоществования (или проходить при его помощи), сотрудники которого, помимо предоставления пособий, предписанных в регулятивных документах, «могут иметь возможность по собственному усмотрению вычитать из дохода любые суммы, которые они посчитают несовместимыми с подачей заявки о вспомоществовании согласно Акту о государственном вспомоществовании»[220]. Интересно будет посмотреть, насколько эта связь со старым Законом о бедных сделает юридическую помощь неприятной для многих из тех, кто мог бы ею воспользоваться, включая лиц с общим доходом в 600-700 фунтов в год. Но независимо от этого следует заниматься надзором за соблюдением данного условия предоставления юридической помощи, так как основания для введения проверки нуждаемости очевидны. Цена, которую готовы платить за услуги суда и адвокатов, выступает хорошим индикатором необходимости иска. Поэтому она должна сохраниться. Но влияние цены на спрос нужно сделать менее подверженным воздействию неравенства путем коррекции цены по отношению к доходу. Метод такой коррекции напоминает то, как работает прогрессивный налог. Если мы будем рассматривать только доход и игнорировать капитал, мы увидим, что человек с располагаемым доходом в 200 фунтов стерлингов должен будет внести 22 фунта, или 11 % этого дохода, а максимальный вклад человека с располагаемым доходом в 420 фунтов составит 132 фунта, или 31 % этого дохода. Подобная система может работать очень хорошо (если шкала коррекции удовлетворительна) при условии, что рыночные цены на услугу приемлемы для тех, кто получает небольшой доход, но уже не вправе претендовать на помощь. Тогда ценовая шкала может опускаться вниз с этой центральной точки до тех пор, пока не сойдет на нет там, где доход слишком мал, чтобы платить какую бы то ни было сумму. Не будет никакого резкого разрыва между теми, кто получает помощь, и теми, кто ее не получает. Этот метод используется в случае государственных стипендий в университетах. В таком случае расходы должны покрывать стандартные затраты на жизнь и плату за обучение. Они высчитываются на основе общего дохода родителей по той же схеме, какая предложена для юридической помощи, за исключением того, что не производится удержание налогов. Получившаяся цифра известна как «взвешенный доход». Она используется в таблице, показывающей родительский вклад в каждую из точек на шкале. Лица со взвешенным доходом до 600 фунтов не платят ничего, и потолок, при достижении которого родители оплачивают полную сумму без получения субсидии, составляет 1500 фунтов. Рабочая группа недавно порекомендовала поднять потолок «по крайней мере, до 2000 фунтов» (до вычета налогов)[221], что для социального обеспечения является весьма «неплохой чертой бедности». Можно предположить, что при таком уровне доходов семья могла бы оплачивать рыночную стоимость университетского образования без особых затруднений.