Книга Повседневная жизнь британского парламента - Онагх МакДональд

В другой раз, в парламенте того же созыва, три лорда, сидевшие перед пустыми бокалами из-под виски, согласились остаться для первого чтения проекта Закона об образовании, только что прошедшего три чтения в палате общин, если им нальют еще. Хотя было около полуночи, министр, представлявший законопроект, был вынужден наполнить бокалы, чтобы три старичка в темной палате успели провести законопроект через палату лордов до окончания сессии. Теперь такого произойти не может, но лорды, заваленные летом законопроектами палаты общин, должно быть, иногда мечтают о возвращении былых времен.

На рассмотрение палаты лордов можно передавать частные законопроекты, здесь на их обсуждение предоставляется больше времени, чем в палате общин. Некоторые из них вносятся в основном, чтобы привлечь внимание к какой-либо проблеме, например законопроект баронессы Тернер о защите прав рабочих во время поглощения или слияния предприятий. Другие устилают собой дорогу к принятию законов палатой общин. Например, в 1966–1970 годах через палату лордов дважды были проведены законопроекты о легализации гомосексуализма, а в 1985 году — проект Закона о запрете обрезания у женщин. Другие проходят через все стадии обсуждения в палате лордов, однако провести частный законопроект палаты лордов через палату общин очень трудно, поскольку там на его рассмотрение выделяется очень мало времени. Но несмотря на все препятствия, в каждую парламентскую сессию некоторые законопроекты, предложенные лордами, обретают силу закона.

В отличие от палаты общин в палате лордов нет установленного времени для завершения заседаний и не проводится никаких специальных прений по поводу переноса рассмотрения дел. Лорд-канцлер ставит соответствующий вопрос, но никакого голосования не проводится, и сам этот вопрос обсуждался всего дважды после Второй мировой войны. Рабочий день в палате лордов заканчивается где-то между 21.00 и 23.00, иногда пэры могут прозаседать всю ночь, особенно в летние месяцы, если им нужно проработать множество законопроектов, присланных из палаты общин. Однако обычно лорды делают перерыв на ужин, и на экранах внутреннего телевидения появляется надпись: «Перерыв в палате лордов на время удовольствия».

Реформа палаты лордов

Когда в 1997 году было сформировано правительство лейбористов, которое опиралось на большинство в 178 мест в палате общин, реформа палаты лордов была записана крупным шрифтом в его программе действий. Проблема заключалась в том, что партия не продумала как следует суть реформы верхней палаты, а также все последствия любых предложенных изменений и то, как их осуществить. Одни депутаты-лейбористы ратовали за однопалатный парламент, тогда как другие отвергали подобный подход на том основании, что при наличии мощной исполнительной власти не существует достаточной системы сдержек и противовесов. Разлад внутри партии и правительства в отношении общей цели реформ не позволил их осуществить в полной мере.

Первые шаги были сделаны с принятием первого Акта о палате лордов от 1999 года, лишавшего всех наследственных пэров права заседать и голосовать в палате лордов, за исключением 92 пэров, оговоренных в Акте. По соглашению между правительством и тогдашним лидером оппозиции в палате лордов лордом Крэнборном в законопроект внесли поправки: общие положения Акта не распространяются на 75 наследственных пэров, избранных своей собственной партией или фракцией, и еще на 15, избранных всей палатой, чтобы работать заместителями спикера и председателями комитетов, а также на двух исполнителей официальных должностей — графа-маршала и великого камергера.

Конечно же члены палаты лордов зачастую находятся в преклонном возрасте, поэтому пришлось договориться о заполнении вакансий, возникающих в связи со смертью наследственных пэров, которые были заполнены в первую очередь соискателями из соответствующей категории, набравшими наибольшее число голосов. Таким образом были заполнены две вакансии для беспартийных. Затем учредили систему довыборов для наследственных пэров, причем выборщиками были соответствующая партия или фракция. Однако в случае 15 человек — заместителей председателя или председателей комитетов — в выборах участвовала вся палата. Первые такие выборы провели в марте 2003 года, был избран виконт Оллсуотер.

Для рассмотрения долгосрочных предложений по реформе палаты лордов была учреждена Королевская комиссия под председательством лорда Уэйкема — бывшего депутата-консерватора и министра. В январе 2000 года она представила доклад под названием «Палата для будущего», подтвердивший все существующие полномочия палаты лордов. Действительно радикальные нововведения касались состава палаты: число пэров предлагалось сократить до 550. «Существенное меньшинство» их предлагалось избирать на региональной основе по спискам согласно системе пропорционального представительства, а остальных — назначать новой Комиссией по назначениям, учрежденной законом, которая будет изучать кандидатуры членов новой верхней палаты и делать собственные назначения, в основном независимых членов. Срок полномочий и выборных, и назначенных членов палаты будет составлять 15 лет. Нынешние пожизненные пэры станут пожизненными членами новой палаты. Комиссия по назначениям, наделенная некоторыми функциями, рекомендованными Королевской комиссией, была учреждена в 2000 году как нестатуарный орган.

В ответ на предложения Королевской комиссии правительство издало Белую книгу, рекомендуя сделать палату лордов в основном назначаемой, со 120 выборными членами, построенной на региональной основе с гарантированным независимым элементом. Комиссия по назначениям будет учреждена специальным актом парламента, однако не станет играть роли в отборе назначенных членов партии. Эти предложения не встретили по разным причинам положительного отклика у других политических партий и среди различных депутатских групп, поэтому было принято решение учредить Объединенный комитет из членов палаты лордов и палаты общин, который представил свой доклад в 2002 году.

Комитет рекомендовал создать палату в составе 600 членов с 12-летним мандатом, обладающую теми же полномочиями, что и нынешняя палата лордов, предложив при этом семь вариантов ее состава: от полностью назначаемой до полностью номинированной. Эти предложения обсуждались в обеих палатах в январе 2003 года, и в феврале было проведено голосование по каждому из семи вариантов. Результат стал четким выражением истинно демократического голосования: лорды отвергли все варианты, за исключением полностью назначаемой палаты, а депутаты отмели все варианты вообще, хотя один, по которому 80 % членов палаты должны быть назначены, а 20 % — избраны, был провален с перевесом всего в три голоса.

В результате в Объединенный комитет вернули на доработку только один проект. В мае 2003 года комитет представил еще один доклад, в котором тщательно обрисовал все точки соприкосновения между всеми партиями: по поводу полномочий палаты лордов и предстоящей ей работы, о том, что делать с оставшимися наследственными пэрами, о системе назначений и о количественном составе палаты лордов. Комитет также четко обозначил качества, которыми должна обладать палата лордов, чтобы справляться со всеми возложенными на нее функциями: это легитимность, независимость и компетентность. Палата также должна быть представительной и не подпадать под влияние более чем одной партии. Затем комитет передал эстафету правительству, призвав его изложить свою точку зрения на реформу верхней палаты.