Книга Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления - Санджай Прадхана

Системы предварительного квалификационного отбора помогают не допустить к участию в тендере поставщиков, не соответствующих стандартам, но этот метод не свободен от риска коррупции, если поставщики включаются в список не в соответствии с объективными и поддающимися контролю критериями. Система последующей квалификации может, напротив, исключать подходящих участников, если агентство по закупкам хочет создать благоприятные условия определенным компаниям. В обоих случаях отдельные лица или представители компаний могут пытаться заставить правительство закупить медикаменты, не походящие с экономической или терапевтической точки зрения.

Чтобы снизить коррупционные риски, агентства по закупкам должны строго придерживаться объявленной даты окончания торгов. Должны вестись учетные записи по всем полученным предложениям. В них следует включать дату подачи предложения и имя лица, принявшего его. Невскрытые предложения следует хранить в недоступном, безопасном месте до даты окончания торгов. Все предложения должны вскрываться в официальной обстановке, желательно публично, в назначенный день, а вскрытые предложения должны регистрироваться и нумероваться для удобства работы с ними в будущем. Кроме того, сотрудники агентства по закупкам должны собирать информацию для тендерной комиссии или комитета по закупкам и давать им технические рекомендации, но ни в коем случае не принимать окончательных решений о контрактах. Принимать решение должен только комитет по закупкам или тендерная комиссия. Результаты их решения, в том числе победитель конкурса и контрактная цена, должны быть доступными для всех участников и широкой публики (например, через веб-сайт).

Агентство по закупкам должно регулярно сообщать ключевые индикаторы эффективности закупок. Стандартные индикаторы включают плановый объем закупок по сравнению с фактическим объемом потребления в течение определенного промежутка времени, полученные цены по сравнению со средними международными, среднее время выполнения заказа поставщиком и уровень обслуживания, процент основных лекарств в запасе на различных уровнях системы поставок и отчет о нехватке лекарств. Эти индикаторы также полезны тем, что позволяют сравнить фактические данные по эффективности с плановыми за различные промежутки времени. И, наконец, в агентстве по закупкам ежегодно должна проводиться аудиторская проверка третьей стороной, отобранной по уровню профессионализма. Аудитор должен предоставить официальное заключение в соответствии с законодательными требованиями конкретного государства и, кроме того, письмо с подробными комментарии для руководства организации и государственного органа надзора. Информация о результатах ежегодных аудиторских проверок должна быть доступна широкой публике на веб-сайте или в правительственном офисе общественной информации.

Точка принятия решений 5: дистрибуция

Государственная система распределения, независимо от того, кто ею управляет – правительственное агентство или частная компания по контракту с правительством, должна обеспечивать своевременную и безопасную поставку необходимого количества медикаментов в лечебные учреждения и аптеки, нуждающиеся в них. Затраты на дистрибуцию и хранение могут составлять внушительную часть розничной цены на лекарство, особенно когда лекарства поставляются в отдаленные районы или когда недостаточная конкуренция ведет к неадекватным наценкам со стороны оптовых и розничных продавцов. Некоторые страны ввели кодексы надлежащей практики в сфере дистрибуции, в которых стандартизированы требования к персоналу, документации, помещениям и оборудованию. Неправильные условия хранения могут вести к потерям из-за переадресования (коррупция) и порчи лекарств (неэффективность). Хорошо продуманная и управляемая система дистрибуции и хранения должна обеспечивать поддержание запасов лекарственных средств на постоянном уровне, надлежащие условия хранения в течение всего процесса дистрибуции, минимизацию потерь из-за порчи и истечения срока годности, рационализацию мест хранения лекарств и максимально эффективное использование доступных транспортных ресурсов.

Существует ряд моделей поставок лекарств. Наиболее распространенной в государственном секторе является цепочка поставок с централизованным хранением, в которой медикаменты финансируются, закупаются и распределяются правительством. Вторая модель – независимое или полуавтономное агентство поставок. Эта модель обладает большей гибкостью, чем правительственная, но дробление объема закупок может вести к увеличению цен по сравнению с централизованной системой закупок. Третья модель – прямые поставки. Правительственное агентство по закупкам проводит тендеры на поставку лекарств и прочих товаров, которые затем поставляются непосредственно в лечебное учреждение. Эта модель помогает правительству устранить затраты, связанные с централизованным хранением и транспортировкой, и переложить их на поставщиков. Четвертая модель – система основного поставщика. При использовании этой модели правительственное агентство по закупкам проводит тендер сразу на два контракта: первый на поставку и цену лекарств, а второй на их доставку на склады и в лечебные учреждения. Сторона, заключившая контракт на поставку лекарственных средств (основной поставщик), отвечает за поддержание запасов на уровне, достаточном для выполнения заказов региональных и районных складов и лечебных учреждений. И, наконец, лекарства могут закупаться и распространяться через полностью частную систему. На сегодняшний день нет четких данных о том, какая из моделей наиболее эффективно сокращает вероятность коррупции. Механизмы контроля, ясные стандарты и прозрачные процедуры необходимы в каждом случае.

Отсутствие надлежащей практики в этой точке принятия решений может вести к прямым убыткам, связанным с нарушением процесса, включая неправильные условия транспортировки и хранения, излишние запасы, запасы лекарств с истекшим сроком годности и хищения. Возможности для переадресования и кражи товаров имеются на всех этапах системы хранения и дистрибуции (пример 1.10). Партии товара могут расхищаться работниками морского порта или аэропорта, а преступные синдикаты могут красть значительные количества лекарств с таможенных складов, летного поля и прочих мест. Во время транспортировки водители могут торговать лекарствами на рынках по пути следования, медикаменты также могут повреждаться в пути. Крупные партии лекарств могут попадать на черный рынок. Должностные лица и местные лидеры могут переадресовывать поставки своим сторонникам или тем, кому они оказывают поддержку, работники лечебных учреждений могут перепродавать субсидируемые лекарства или красть их для использования в частной практике или для личного употребления.

Пример 1.10. Утечка и кража лекарственных средств в Уганде: стратегии предотвращения

В системе дистрибуции лекарственных средств могут наблюдаться хищение, переадресование и перепродажа. Исследование, проведенное в Уганде, показало, что финансируемые государством лекарства расхищались и перепродавались на частном рынке, что работники здравоохранения присваивали платежи за медикаменты и что неимущим людям, которые не могли заплатить за лекарства, отказывали в обслуживании. В целом 68–77 % доходов от официальной платы за лекарства неправомерно присваивались работниками (McPake and others, 1999). Ясная дифференциация продуктов, принадлежащих к системе государственных закупок, с помощью особой упаковки, штрихкода и голограмм может помочь идентифицировать их. В некоторых случаях стандартные меры по предотвращению краж также могут сокращать потери продуктов. Эти меры включают мониторинг доступа персонала на склад медикаментов, а также адекватные информационные системы для отслеживания запасов лекарств.