Книга Система государственного и муниципального управления - Екатерина Харченко

Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются: разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне; стремление к самодостаточности всех территорий; самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

Как правило, количество уровней бюджетных систем соответствует количеству уровней публичной власти – как государственной, так и муниципальной. В России на региональном уровне закреплена трехуровневая система бюджетных взаимоотношений. Первый уровень – субъекты РФ (республики, края, автономные округа, области), второй уровень – города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения и административные районы. На третьем уровне находятся города районного подчинения, поселки, сельские администрации (иногда называемые округами, волостями). Однако в большинстве субъектов РФ имеется четвертый бюджетный уровень, представленный сметами поселков и сельских администраций, не являющихся муниципальными образованиями. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделение этого уровня статусом муниципального поселения позволит им (поселкам) наряду с представительными органами власти содержать собственный бюджет.

Региональный бюджет является главной финансовой базой региональных органов власти и главным каналом доведения до населения конечных результатов производства. Через бюджет средства фонда общественного потребления распределяются между территориальными единицами и группами населения. В свою очередь в ходе бюджетного процесса определяется соотношение между имеющимися и необходимыми ресурсами в регионе.

К настоящему времени в различных регионах России сложились следующие типы бюджетных систем: одноканальная (котловая), многоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъекта РФ и кончая административным районом. Бюджет каждого следующего территориального уровня имеет дело только с бюджетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В соответствии со вторым типом формирования бюджета – многоканальным (веерным) – устанавливается непосредственная связь хозяйствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодным эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип – комбинированный – предполагает сочетание собственных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюджета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распределенным бюджетным уровням.

В субъектах РФ достаточно широко используются дифференцированные нормативы отчислений от налогов в бюджеты городов и районов. В различных субъектах РФ до сих пор использовались разные сочетания таких налогов (в основном подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество).

Принципы дифференциации нормативов по регионам значительно различаются. В одних субъектах РФ устанавливаются одни нормативы отчислений, в других – совершенно иные. Большинство муниципальных образований имеет одинаковые нормативы, однако некоторые города выделяются в отдельную группу (как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего областной центр через региональный бюджет фактически субсидирует районы). Подобная политика региональных властей, естественно, вызывает недовольство властей этих городов, и возникающие на этой почве конфликты между властями различных уровней сегодня становятся типичными.

В Конституции Российской Федерации финансовым вопросам местного самоуправления посвящена ст. 132, в которой отмечается, что органы местного самоуправления, во-первых, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а во-вторых, наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в Конституции РФ отсутствует раздел, посвященный межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами в федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» стал в свое время весомым вкладом в развитие системы местного самоуправления в РФ. Введенные Законом государственные минимальные социальные стандарты обеспечили гарантируемый государством уровень социальных расходов муниципалитета, направляемых на удовлетворение базовых потребностей человека. Несмотря на то что в проекте нового БК РФ данная категория была выведена из текста, значение социальных стандартов сохранилось: каждый уровень власти получил возможность самостоятельно их формулировать и контролировать исполнение. Закон давал возможность органам местного самоуправления устанавливать собственные налоги и сборы, что способствовало значительному перетеканию бюджетных средств с федерального уровня на уровень местных бюджетов. Однако вопреки официальным заверениям уже с 1999 г. доля налоговых доходов на федеральном уровне не только не сократилась, а, напротив, увеличилась: с 50,8 % в 1999 г. до 60 % в 2002 г. Соразмерно этому увеличению снизилась и доля местных бюджетов.

В соответствии с проектом новой редакции Бюджетного кодекса РФ за каждым территориальным уровнем закрепляется не менее двух видов налога. К категории региональных налогов относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Что же касается налоговых источников муниципальных доходов, то они разделены между поселенческим, районным и окружным звеньями. Таким образом, исключительно к местным налогам и сборам отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в бюджеты муниципальных образований предусматривается зачисление налоговых доходов от нескольких федеральных налогов – на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога (для всех категорий муниципальных образований), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и государственной пошлины (для районов и городских округов). В дополнение к этому до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований должны поступать доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков на принадлежащих этим образованиям территориях. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и городских округов предусмотрено зачисление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В отношении каждого вида налога законом устанавливаются конкретные нормативы, которыми должны руководствоваться при формировании бюджетов вышестоящие бюджетные уровни в отношении нижестоящих. В законе устанавливаются также отдельные источники доходов, получаемые муниципальными районами. Размеры этих доходов самостоятельно утверждаются представительными органами власти. Среди них: платежи за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию автотранспортных средств, выдачу ордеров на квартиры, разрешений на распространение наружной рекламы и пр.