Книга Петр Первый. Благо или зло для России? - Евгений Анисимов

Систему контроля за судопроизводством император придумал в 1722 году. Тогда же он утвердил при Сенате должность генерал-рекетмейстера, собиравшего как жалобы подданных на волокиту, так и жалобы "в неправом решении", то есть в нарушении законов Юстиц-коллегией. Генерал-рекетмейстер принимал к рассмотрению только дела, прошедшие все судебные инстанции вплоть до Юстиц-коллегии, и не проводил расследований по жалобам на низшие суды. Он также имел право личного доклада государю.

Наконец, еще одним "уровнем" защиты от должностных преступлений, наряду с прокуратурой и рекетмейстерством, стал институт фискальства, то есть состоящих на службе государства штатных доносчиков. Этот институт существовал с 1711 года, но лишь в 1723 году была установлена иерархия фискалитета: провинциал-фискалы, фискалы центральных учреждений и судов, обер-фискал и, наконец, генерал-фискал со своей Фискальской конторой и прямым подчинением генерал-прокурору.

В завершение Петр I провел Вторую областную реформу и выстроил новую систему местного управления. За основу был взят проект Г. Фика, который воспроизвел шведский образец, имевший три уровня: приход (кирхшпиль) — дистрикт (херад) — земля (ланд). Царь распорядился эту модель "где надлежит спускать с русским обычаем, что может быть по-старому и что переменить". Он заимствовал только два элемента: дистрикт и землю (в России ее называли "провинцией"), причем последняя стала основной местной административной единицей. Все губернии были поделены сначала на 50 провинций, во главе которых были назначены провинциальные воеводы, что фактически означало крушение губернской системы: власть губернатора отныне распространялась только на провинцию губернского города. Причины реформы очевидны: с введением мощной системы коллегий потребность в сильных региональных центрах исчезла, и местная система управления была состыкована с центральным аппаратом. В создании гибкой системы управления, основанной на усовершенствованных шведских (точнее — камералистских) началах, заключалась суть новации Петра в области управления.

Короче говоря, Петр последовательно проводил принципы камерализма, единообразия и подлинно военной регулярности. Это достигалось с помощью унификации системы местного управления на территории всей страны, выстраивания административной иерархии, четкой специализации органов и должностных лиц.

Недоброжелатель:

Действительно, Петр ввел в стране совершенную систему управления, построенную на самых передовых западноевропейских принципах разделения власти на исполнительную и судебную, что, в сущности, характерно и для современных политических систем. Было бы нелепо отрицать значение бюрократизации и унификации управления. Эти процессы закономерно протекали во всех цивилизованных государствах, функционирующих на основе законов, исполнение которых обеспечивали государственные служащие. Петр, осуществляя свои реформы, таким образом, пошел обычным для Запада путем.

Почему же нас так воротит от понятия "бюрократ"? Для меня несомненно, что причина негативного отношения к бюрократии — совершенно естественной и удобной форме обслуживания государственных и частных потребностей — заключалась именно в петровской реформе государственного строя, точнее в ее базовых принципах и формах реализации.

Не будем пенять ему, что с осуществлением реформы численность чиновников выросла в два раза. К сожалению, рост их численности — неизбежный процесс, и не только в России. Общим трендом является и увеличение объема делопроизводства. Сохранившиеся данные о работе сравнительно небольшой Коммерц-коллегии показывают, что за один 1723 год в ней было обработано 2725 входящих документов и 1702 исходящих, то есть всего через коллегию, в которой работало 32 человека, прошло почти 4500 документов. Если предположить, что есть прямая связь между числом служащих и количеством бумаг, то коллежский бумажный конвейер за год должен был пропускать не менее 200 тысяч различных бумаг. Не будем забывать о работе канцелярий и некоторых неупраздненных приказов. В итоге ежегодно в обороте могло находиться около миллиона бумаг, что довольно много при населении России в 12 миллионов человек. Как историк я очень рад этому важнейшему комплексу источников по истории Петровской эпохи, ибо значительная часть этого бумагооборота сохранилась.

Итак, бюрократия необходима, но она должна быть под контролем. Петр знал это и, как Вы уже говорили, выстраивал многоуровневую "систему защиты": прокуроры, ревизоры, рекетмейстеры, фискалы. Но вскоре многим современникам показалось, что с введением всех этих должностей был запущен некий "вечный двигатель" бюрократии, которая теперь занималась не решением дел, а непрерывным оборотом бумаг. Изощренный бюрократизм и бездушие новорожденного монстра превосходили всё, что раньше люди называли "московской волокитой". Последующая история российской государственности показала: расчет Петра Великого на то, что недостатки старого приказного аппарата будут сняты внедрением принципов камерализма, коллегиальности и военной дисциплины, оказался несостоятелен. Новая система не только восприняла все пороки старой, но и умножила их.

Бюрократизм, ставший уже в начале XVIII века символом неповоротливости государственной машины, серьезно беспокоил Петра. Чтобы повысить эффективность аппарата управления, царь прибегал к привычным ему и показательно жестоким репрессивным мерам. Так, в 1721 году был устроен суд над сибирским губернатором князем М. П. Гагариным, уличенным в воровстве, а в 1723 году — над сенатором и вице-канцлером П. П. Шафировым и обер-прокурором Сената Г. Г. Скорняковым-Писаревым, которые обвинялись в грубом нарушении сенатской "должности". Гагарин был казнен перед зданием канцелярий. Его тело несколько месяцев висело на виселице как наглядный урок сидевшим в своих конторах взяточникам. Шафиров и Писарев, лишенные чинов, были отправлены в ссылку навечно.

Петр I создал специальный Вышний суд для расследования различных должностных преступлений, в которых были уличены многие сановники, в том числе первейший из них — А. Д. Меншиков. К концу петровского царствования коррумпированность достигла настолько устрашающих размеров, что, по некоторым источникам, император начал готовить серьезную чистку аппарата. Осенью 1724 года государю через его лакея было подброшено пространное подметное письмо. Царь ознакомился с анонимкой, сделав пометки на полях, а затем приказал ее публично сжечь, согласно действующим законам. Однако накануне он тайно распорядился "сие письмо беречь", а вместо него вложить в конверт "белой бумаги столько же". Сделано это было не случайно. Письмо вскрыло такие "диковинки" в окружении Петра, что он решил заняться этим делом вплотную. Донос исходил от человека, который сидел где-то поблизости от кабинет-секретаря А. В. Макарова и мог наблюдать работу механизма злоупотреблений, охвативших Кабинет его императорского величества и Вышний суд. Суть махинаций состояла в том, что руководивший не только Кабинетом, но и Канцелярией Вышнего суда Макаров координировал подготовку судебными канцеляристами выписок из дел и докладов, которые затем поступали к нему в Кабинет и которые он представлял царю как оригинальный материал. Доносчик сообщал, что влияние Макарова распространялось и на судей Вышнего суда, которые в сговоре с кабинет-секретарем готовили крайне тенденциозные доклады царю. На их основании государь выносил свое "справедливое решение", приносившее несчастья невинным людям. Конфискованные у пострадавших деревни распределялись между членами Вышнего суда и приятелями Макарова. "А Вашему Величеству, — отмечал доносчик, — оных неправедных таких выписок усмотреть было невозможно", так как докладывал об этом пользующийся полным доверием царя Макаров. Автор подметного письма на примере нескольких дел показал, что в махинациях кабинет-секретаря участвовали первейшие сановники. На них поступали доносы фискалов, но Макаров не дал им хода, и "по се время исследования по тем делам нет". В итоге многие сановники "от оного Макарова весма одолжены", или, как сказали бы теперь, оказались у него на крючке. Можно лишь представить себе чувства царя, исчертившего донос своими пометами и крестами. Петр хорошо понимал, что история с Макаровым свидетельствует о неких врожденных пороках созданной им системы управления, но ничего предпринять уже не успел: поздней осенью 1724 года он смертельно заболел, а 28 января 1725 года умер…