Книга Реформы и реформаторы - Александр Каменский

Однако даже при самой деспотичной, авторитарной форме правления власть не может быть абсолютно независимой от общества, от своих подданных. Она не способна существовать без социальной опоры, хотя бы в лице немногочисленной политической элиты или силовых структур – армии, полиции, спецслужб. Степень зависимости власти от общества может быть различной. Чем политический режим демократичнее, тем шире его социальная база, тем больше у общества инструментов контроля за властью. Если при этом власть носит выборный характер, то степень ее зависимости от общества весьма высока. Общество же, население выбирает новую власть (например, в лице иной политической партии) именно тогда, когда большинство не удовлетворено политикой власти старой. Тем самым общество демонстрирует стремление к изменениям, а политики строят свои предвыборные кампании именно на обещании таких перемен, т. е. на обещании проведения реформ.

Иначе говоря, побуждение к реформе может идти снизу, хотя сама реформа осуществляется сверху. Более того, в современном динамично развивающемся мире проведение реформ часто рассматривается как непременная обязанность эффективной политической власти. Политика реформ, процесс постоянного сознательного изменения действительности, таким образом, оказывается нормальным состоянием всякого цивилизованного общества. Интересно, что, согласно наблюдениям некоторых историков, возникновение представления о том, что идеальный правитель должен быть непременно преобразователем, т. е. должен активно способствовать совершенствованию действительности, в определенной мере связано с оценкой личности и дел Петра I.

Еще один важный для понимания феномена реформы вопрос – степень ее радикальности. Иначе говоря, следует ли реформой называть лишь масштабные изменения в каких-то важнейших сферах, или это понятие применимо и к изменениям частным, локальным? Может показаться, что ответ на этот вопрос не столь уж важен и, как всегда, когда речь идет о толковании терминов, все зависит от договоренности. К примеру, можно условиться называть реформой лишь изменение, носящее общегосударственный характер, а изменение, не касающееся всего общества, считать преобразованием. Однако на практике подобный подход лишь усложняет восприятие этого феномена, поскольку использование разных понятий для обозначения одного и того же явления скорее запутывает ситуацию, чем проясняет. Гораздо более продуктивным представляется попробовать классифицировать сами реформы.

Один из вариантов возможной классификации – простой и поэтому удобный – предложил американский исследователь Т. Колтон. По его мнению, реформы бывают радикальные, умеренные и минимальные. Радикальные реформы носят характер всеобъемлющих изменений и в качестве важнейшего элемента включают перестройку органов государственного управления, а также основополагающих принципов законодательной системы. Умеренные реформы предполагают серьезные изменения в системе управления, составе и политике правительства, но не затрагивают основные политические структуры и институты. Наконец, минимальные реформы – это незначительные изменения в системе управления и политике, носящие регулирующий и, как правило, одиночный характер[69].

Использование только одного термина – «реформа» – дает важное преимущество. Дело в том, что общество, государство – это система, состоящая из множества взаимосвязанных элементов. Современная наука считает, что взаимодействие элементов в рамках этой системы, их взаимозависимость значительно сложнее, чем это описывалось марксизмом в понятиях базиса и надстройки, производительных сил и производственных отношений. Причем в процессе развития человечества, с разрушением сословной структуры общества, с повышением уровня социальной и географической мобильности населения, с исчезновением традиционных иерархических связей и отношений, система эта все более усложняется. Поэтому реформа (изменение) даже в какой-то узкой, частной сфере, т. е. затрагивающая какой-то один элемент системы, в конечном счете отзывается и во многих иных элементах. Предположим, руководители системы образования решили осуществить реформу в преподавании какого-либо школьного предмета (биологии, или физики, или истории и т. д.), причем только в седьмом классе. Казалось бы, эта реформа коснется только семиклассников и учителей, преподающих данный предмет. Однако каждая из школьных дисциплин вносит свою лепту в формирование у выпускников средней школы общей картины мира, и значит, что через некоторое время в жизнь будет вступать поколение людей с немного иными представлениями, чем у поколения предшествующего. И можно лишь гадать, как эти выпускники станут руководить страной, какие писать книги, делать изобретения и пр.

Другой пример: какое-то государственное ведомство осуществило незначительную внутреннюю реформу – упразднило какое-то подразделение или создало другое. На первый взгляд реформирование структуры касается только работников данного учреждения, но, поскольку изменение должно сказаться на эффективности его работы, то, значит, неминуемо коснется и всей той сферы, в которой учреждение действует, а следовательно, и всего общества. Невозможность заранее предсказать, какой результат будет иметь то или иное преобразование, не позволяет именовать его Реформой с большой буквы или просто реформой.

Здесь необходима еще одна оговорка. Если постоянная работа по преобразованию действительности является, по сути, обязанностью современной политической власти, то, может быть, рассуждать о реформах вообще излишне и надо просто говорить о проводимой политике? Такой подход тоже возможен, во всяком случае применительно к истории ХХ в., хотя, рассматривая политику крупнейших мировых лидеров этого столетия (вне зависимости от ее оценки) – Ф.-Д. Рузвельта, Ш. Де Голля, Л. Эрхарда, М. Тэтчер, А. Пиночета, Р. Рейгана и др. – без понятия «реформа» мы вряд ли обойдемся.

Что же касается России, то надо иметь в виду, что для всех ее правителей XVIII – XIX вв., для которых Петр I был идеалом политика, понимающим свои обязанности монарха по отношению к подданным в духе идей Просвещения, слово «реформа» было чрезвычайно значимым.

Поскольку реформа осуществляется властью в лице либо верховного правителя страны, либо высшего властного органа, то, естественно, осуществляется она посредством законодательства. Именно в законах закреплены нормы, правила функционирования определенных сфер и элементов общественно-государственного организма, и значит, чтобы провести реформу, надо либо изменить законы, либо принять новые. В России XVIII столетия вся полнота законодательной власти была сосредоточена в руках самодержца, и потому вся исходившая от него распорядительная документация (манифесты, указы, грамоты и пр.) обретала силу закона.

В современных государствах законодательная власть, как правило, принадлежит представительным органам власти. Соответственно, механизм принятия решений о проведении реформы оказывается более сложным и зависит от особенностей политической системы. Инициатором проведения реформы может выступать президент, или премьер-министр, или правительство в целом, но их инициатива не обязательно находит поддержку у депутатов, что, в свою очередь, нередко оборачивается политическим кризисом (как это случилось, например, в России в 1993 г.). Впрочем, в странах с развитыми демократическими институтами давно уже выработаны механизмы разрешения подобных кризисов мирным путем, через согласительные процедуры, в крайнем случае путем роспуска парламента и проведения досрочных парламентских выборов.