Книга Отечественная история IX—XIX вв. - Александр Федулин

Иногда в силу неразграниченности полномочий между структурными подразделениями николаевской государственной машины разгорались долговременные конфликты. Так, не могли разделить между собой цензорские функции Министерство народного просвещения и III Отделение Императорской канцелярии. Ведомственный конфликт усугублялся личной враждой министра С.С. Уварова и председателя А.Х. Бенкендорфа.

Совмещение ряда полномочий Государственного Совета, Сената и Комитета министров приводило к общей разбалансировке системы. С целью структурного упорядочения функций институтов высшей власти был учрежден Особый секретный комитет 6 октября 1826 г. под председательством руководителя Государственного Совета В.П. Кочубея. Однако, просуществовав до 1832 г. и так и не решив поставленных задач, Комитет был распущен.

Особенности делопроизводства. В правление Николая I наблюдалось стремительное разрастание бюрократического аппарата. Если к концу XVIII в. чиновничий штат составлял 15—16 тыс. человек, то к середине XIX в. – уже 61,5 тыс. Вместо с тем это все равно уступало, особенно в пропорциональном отношении к населению, численности управленческого персонала в западноевропейских странах. Если в Петербурге на 1000 жителей приходилось 1,1—1,3 представителя администрации, то в Лондоне и Париже соответственно 4,1 и 4,5 чиновника.

Другое дело, что российский бюрократизм подразумевал не столько оптимизацию управленческих механизмов, сколько усложнение процедуры делопроизводства. Только в одном департаменте министерства документ подвергался 34 последовательным операциям. За год среднестатистический российский губернатор подписывал около 100 тыс. бумаг, т.е. по 270 входящих и исходящих документов ежедневно. Министерства были буквально завалены ворохом бумаг. Если в 1803 г. Министерством внутренних дел было рассмотрено 24 921 дело, то в 1827 г. – уже 35 тыс. дел. Неоднократно предпринимавшиеся правительством попытки сократить переписку структурных подразделений министерств ни к чему не привели.

Судопроизводство предполагало прохождение множества ревизующих и апелляционных инстанций. В результате подавляющее большинство рассматриваемых в судах споров так и не заканчивалось окончательным вердиктом. Из уголовных дел только 12,5% вынесенных приговоров были доведены до своего логического завершения. В остальных случаях обвиняемые, не будучи еще определены как преступники, находились «под подозрением» или «под сильным подозрением».

Характерный анекдот николаевской эпохи описывает случай, когда по распоряжению царя из Москвы в Петербург надлежало доставить одно судебное дело, тянувшееся десятилетиями. Для его транспортировки было выделено 40 подвод. Однако по пути кортеж вместе с томами документов бесследно пропал.

Делопроизводственный кризис был столь масштабным, что им оказался охвачен даже Петербургский надворный суд, здание которого располагалось напротив окон императорского кабинета. Ревизия 1842 г. выявила в нем тысячи нерешенных дел, тотальное невыполнение распоряжений и указов, запущенную финансовую отчетность и т.п. Обвиненный в этих нарушениях генерал-губернатор Петербурга оправдывался перед Государственным Советом ссылкой на то, что в других судах и управах положение дел и того хуже.

Получение любой юридической бумаги подразумевало прохождение многоступенчатых бюрократических процедур. Делопроизводство на эзоповском языке николаевской эпохи означало неизбежное взяточничество.

Крайне низкой уровень заработной платы чиновников в николаевской России провоцировал взяточничество, превращал взятки из социальной аномалии в норму. Прожить на одно чиновничье жалованье было попросту невозможно. Если, рассуждал один немецкий чиновник, долго проживший в Петербурге, отнять у должностных лиц в германских государствах третью часть положенного им оклада и не дать ничего в замен, результат в отношении мздоимства будет аналогичным российскому. В правительственных кругах, признавая взяточничество злом, понимали, что при сохранении существующего жалованья служащих бороться с ним бессмысленно.

О масштабах хищений ярко свидетельствует строительство железной дороги Москва—Петербург, выделенных средств на которую по европейским меркам вполне хватило бы, чтобы проложить магистраль не только между столицами, но и до черноморских портов. В последнем же случае связанная во многом с отсутствием коммуникаций катастрофа Крымской кампании не представлялась бы столь очевидной.

Безусловно, император отдавал себе отчет о степени чиновничьих злоупотреблений. «Мне кажется, – говорил он наследнику, – что во всей России только ты да я не воруем». Но даже Николай I при всем том страхе, который внушал он чиновникам, не смог достичь сколь бы то ни было значительного успеха по искоренению этого традиционного для российской государственной службы порока. Однажды будто бы он попытался установить, кто из губернаторов замешан в коррупции. Выяснилось, что не берут взяток только двое – киевский Фундуклей и ровенский Радищев, сын автора знаменитой книги. «Что не берет взяток Фундуклей, – резюмировал результаты расследования император, – это понятно, потому что он очень богат, ну а если не берет их Радищев, значит, он чересчур честен».

Николаевский управленческий формализм. Бюрократизация соотносилась со спецификой этических воззрений императора. «Я, – признавался он, – смотрю на человеческую жизнь только как на службу, так как каждый служит».

Метафора современников о том, что царь «старался всю Россию всунуть в мундир», не выглядела гиперболической в контексте проведения Николаем I генеральной реформы гражданских чиновничьих мундиров. Инструкции предусматривали ношение различных вариантов форменной одежды – парадной, будничной, особой, дорожной, сезонной и т.п. В 1845 г. чиновники даже получили специальное «Расписание, в какие дни в какой быть форме» на 13 страницах печатного текста. «Фрунтовики, – писал С.М. Соловьев в отношении николаевской системы, – воссели на всех правительственных местах, и с ними воцарилось невежество, произвол, грабительство, всевозможные беспорядки. Смотр стал целью общественной и государственной жизни. Все делалось напоказ, для того чтобы державный приехал, взглянул и сказал: „Хорошо! Все в порядке!“ Отсюда все потянулось напоказ, во внешность, и внутреннее развитие остановилось. Начальники выставляли Россию перед императором на смотр на больших дорогах – и здесь все было хорошо, все в порядке, а что было дальше – туда никто не заглядывал, там был черный двор».

С другой стороны, безусловной личной заслугой Николая I в организации службы высшего российского чиновничества являлось частичное искоренение азиатского сибаритства и установление распорядка рабочего времени. Сам император практически никогда и никуда не опаздывал и не терпел нарушений такого рода. Будучи в высшей степени организованным и пунктуальным человеком, он требовал соответствующей пунктуальности и от чиновников. Всякий представитель высшей бюрократии, нарушавший установленный распорядок, должен был через министра императорского двора П.М. Волконского представить надлежащие объяснения.

Европейские монархии постнаполеоновского периода были уже ни теми, каковыми они являлись до первой волны революционных потрясений. Противостоять наполеоновской экспансии представлялось возможным лишь при апелляции к национальным чувствам. Монархи должны были искать особого национального обоснования собственной легитимности. Ссылок на божественное происхождение власти уже было недостаточно. Требовалось, чтобы монарх выступал как выразитель коллективного национального сознания. Для николаевской России такой идеологией в обосновании монархической власти стала теория «официальной народности». В действительности она являлась умозрительной абстракцией, не соотносящейся с подлинной системой государственного функционирования. Николаевская бюрократическая модель управления менее всего соответствовала представлению о единстве самодержца со своим народом.