Книга Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Дух времени?

Более глубокая критика моих предложений, содержавшихся в данной книге, заключалась в том, что они находятся в разладе со временем. Комментарий в газете «Тimes» был в целом сочувственным, но там отмечалось, что, «хотя схема Барбера ловко сработана и может быть представлена как способ сокращения расходов, она не соответствует духу времени» (14 мая 2007 г.). Равным образом Вернон Богданор в своей крайне положительной рецензии в газете «Financial Times» (11–12 августа 2007 г.) отмечает, что «существует глубокое противоречие между подходом Блэра и программой децентрализации, которой привержена новая Лейбористская партия». Этот комментарий получил серьезную поддержку высших государственных чиновников, работающих в правительстве, не говоря уже о руководителях местных органов власти и некоторых высших должностных лицах в министерствах. То ли благодаря моим усилиям, то ли вопреки им меня стали ассоциировать со сторонниками реформ «сверху», а этот подход стал немодным в третий срок правления Блэра (и остался таковым по сей день), уступив место идее об «отпущенных вожжах». Данной теме отведено в книге немало места, и один из пунктов, по которым я критикую программу реформ Блэра, заключается в том, что мы не смогли добиться четкого понимания основных положений реформы сферы государственных услуг со стороны министров и государственных чиновников. Я постарался рассмотреть этот вопрос на последних страницах главы 9. Мои взгляды, изложенные там, не изменились, хотя и расширились, как станет понятно далее.

С тех пор, как вышло первое издание этой книги, у меня была возможность поразмыслить о ключевых аспектах названной темы, и этому посвящены два из трех разделов настоящей главы (см. ниже). Пока я хочу подтвердить свои позиции. Даже если бы имелась полная концептуальная ясность в отношении реформ и мы двигались в направлении децентрализации (что было бы правильно), мои аргументы в пользу создания не очень крупного, но четко и эффективно работающего Департамента премьер-министра были бы скорее более, чем менее, важны. И так было бы, даже если бы выводы, сделанные Дэвидом Финкельстайном по прочтении моей книги (к некоторым из них я отношусь с пониманием) и сводимые к тому, что нам необходимо менее громоздкое правительство, встретили поддержку. Дело в том, что мои аргументы о необходимости Департамента премьер-министра и кабинета касаются не его размера, а его эффективности. На самом деле они о том, как делать меньше, но лучше. Утверждая, что мои предложения противоречат духу времени, критики свалили в одну кучу, с одной стороны, централизацию и реформирование сферы государственных услуг по принципу контроля «сверху вниз» и, с другой стороны, предложение о создании нового департамента. Я постарался внести в это ясность во время выступления на общественных слушаниях на заседании парламентского комитета по государственному управлению 19 июля 2007 г., когда его высокоэрудированный председатель, Тони Райт, так поставил вопрос:

Ваша книга находится в полном… противоречии с нашим временем. История нашего века гласит: «Премьер-министр приобретает слишком большую власть. Он идет в обход Кабинета министров. Это возмутительно. Государственных служащих тоже обходят. Надо что-то с этим делать». А тут Вы взяли и повели дело прямо в противоположном направлении.

В своем ответе я не стал спорить с его последним утверждением:

Я действительно стремился к тому, чтобы опровергнуть подобные выводы, поскольку не считаю их правильными… Сам я полагаю, что роль премьер-министра становится все более трудной. Я не утверждаю, что премьер-министр должен иметь больше полномочий по отношению к кабинету, тем более. к парламенту. Я лишь утверждаю, что премьер-министру необходим эффективный механизм обеспечения реализации принятых решений. В конце концов, премьер-министры – это руководители правительства, а правительство избирается для того, чтобы осуществлять некие меры, и доверие к правительству зависит от того, насколько власти предержащие способны обеспечить осуществление [своей] программы.

И, действительно, таково мое мнение, и оно остается неизменным независимо от того, направлена программа на централизацию или децентрализацию, на увеличение или сокращение размера правительства. Как я отметил в главе 9, я стою на том, что «на смену путанице придет четкость, все невнятное приобретет ясность». Это, несомненно, тот аргумент, который окажется по вкусу любому премьер-министру с достойной программой. Может быть, именно поэтому мои предложения вызвали интерес такого широкого круга политиков разных убеждений.

Обновленное правительство?

Многое из того, что сделал Гордон Браун по реформированию правительственного механизма в июне – июле 2007 г., было намного радикальнее, чем мои предложения, сделанные в главе 9 настоящей книги. Возьмем, например, глубокие изменения в конфигурации министерств и департаментов правительства, новое соотношение законодательных и исполнительных полномочий. Также инновацией является назначение министров, чьи полномочия лежат в сфере деятельности более чем одного ведомства, таких как Лайам Берн, который отвечает за иммиграцию по линии Министерства внутренних дел и за таможенные пошлины по линии Министерства финансов, а равным образом и учреждение постов министров по делам каждого региона страны. Эти перемены, похоже, нашли широкое признание. Что касается новой конфигурации департаментов, то в этом случае неизбежно потребуется время, чтобы стали заметны преимущества нового порядка. Однако уже возникает ощущение – например, в области школьного образования и детства, – что, если одно ведомство – правительственный Департамент по делам детей, школы и семьи – отвечает за все направления деятельности правительства, имеющие отношение к детям, молодежи и их семьям, происходит более последовательная разработка политики и осуществляется ориентация на все важные задачи в этой области, включающие не только качество школ и образования, но и благополучие самих детей. Мои предложения по реформе центрального правительства, основанные на четырехлетнем опыте работы в Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, которые представлены в главе 9, имели далеко идущий и обширный характер. Как ранее указывалось, они опирались на мое мнение о том, что задачи премьер-министра стали значительно сложнее, и необходима всеобъемлющая реформа системы государственных услуг, построенная на более согласованной работе тех, кто окружает премьера, особенно в силу того, что эффективность государственных услуг стала (и остается) важнейшим политическим вопросом в сегодняшней Великобритании. Центральным элементом моих предложений стало создание нового Департамента премьер-министра и кабинета (см. подробнее в главе 9). Когда в июне 2007 г. Гордон Браун занял пост премьер-министра, он не стал создавать департамент с таким названием и предпочел ему две отдельные, но связанные между собой структуры – одну при премьере, а другую при кабинете.

Конечно, мне было бы приятно, если бы были приняты мои рекомендации в этом отношении, но я понимал, сколько проблем могла создать внешне направленная на централизацию власти реформа при том, что все склонялись к увеличению роли кабинета в управлении страной и к большему значению парламента. Однако, вглядевшись в происходящее более внимательно, я поразился тому количеству моих предложений, которые все-таки были приняты. Отдел политики стал меньше, и в его состав вошли серьезные политики, пользующиеся доверием премьер-министра, такие как Ник Пирс и Гэвин Келли. Назначение в январе 2008 г. Стивена Картера ответственным и за разработку политики в аппарате премьера, и за связи с общественностью должно еще больше укрепить это направление. В секретариате кабинета появился новый пост постоянного секретаря, подотчетного Гасу О’Доннеллу, на который назначили Джереми Хейвуда, замечательного личного секретаря Тони Блэра в тот период, когда я сам работал в аппарате. Этот пост не назывался «постоянный заместитель министра по функциональным вопросам», как предлагал я, но предусматривал практически все те обязанности, о которых я писал. В январе 2008 г. Хейвуд стал постоянным секретарем в аппарате премьера. Но оставленный им пост в секретариате кабинета никто не ликвидировал, хотя на момент написания этой главы он оставался вакантным. Назначение Хейвуда первым постоянным заместителем министра в аппарате премьера, несомненно, является новым аргументом в пользу создания Департамента премьер-министра и кабинета; более того, подспудно это – шаг в направлении его создания. Хотя пост Джил Райдер не предполагает статуса постоянного заместителя министра, он имеет все признаки предложенного мною поста постоянного заместителя министра по организационным вопросам. Лицо, занимающее этот пост, отвечает, в частности, за оценку потенциала правительственных ведомств (тоже одно из моих предложений), что позволяет руководителю Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг сосредоточиться на том, чтобы добиваться достижения политических целей правительства.