Книга Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

В таких условиях необходимо разработать концепцию реформы государственных услуг. Чем лучше будущие правительства смогут разъяснить цели, которых надеются добиться, реформируя государственные услуги, и средства, которыми они рассчитывают для этого воспользоваться, тем больше у них шансов на успех. На протяжении большей части эры Блэра правительству, включая и премьер-министра, приходилось и учиться, и работать одновременно. В каком-то смысле данная книга представляет собой отчет об этом обучении. Если, как утверждает Боббитт, мы живем в переходный период (и он развивается с беспрецедентной скоростью), то неудивительно, что правительства многих стран не успевают разрабатывать свои способы адаптации к ситуации. Не вызывает сомнения и то, что во многих странах подходы Блэра рассматриваются с восхищением и восторгом, а Великобритания представляется самой значительной лабораторией для изучения современных мировых веяний в области реформы сферы государственных услуг.

Тем не менее, учитывая опыт, приобретенный за последнее десятилетие, теперь уже можно создать концептуальную модель реформы сферы государственных услуг, которая формализует все то, чему мы научились, послужит руководством для будущих действий и обеспечит их большую ясность (см. рис. 9.2).

Самый очевидный подход к реформированию государственных услуг состоит в том, что на рис. 9.2 обозначено как «Приказы и контроль за их исполнением». Такой командно-административный подход подразумевает реализацию сверху вниз некоей меры, которую решает провести правительство. В настоящей книге встречаются различные примеры такого подхода, в том числе повышение успеваемости по чтению, письму и арифметике в начальной школе и сокращение времени ожидания обслуживания в медицинских учреждениях. Командно-административный подход сейчас модно критиковать, ведь его не любят специалисты, которым – в большинстве – не нравится, когда правительство указывает им, что нужно делать; кроме того, считается, что невозможно обеспечить «устойчивость» такого подхода.

Рис. 9.2. Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Однако фактически в некоторых обстоятельствах это самый правильный подход; например, в тех случаях, когда государственная услуга оказывается недостаточно полной либо качественной или имеется срочная необходимость обеспечить некие приоритеты. Однако если правительство решает прибегнуть к данному подходу, очень важно, чтобы его реализация была превосходной. Без лишних слов ясно, что недостаточно хорошее осуществление командно-контрольного подхода равно катастрофе. На самом деле, как в случае с успеваемостью, так и с продолжительностью ожидания медицинского обслуживания, качество услуг было низким, а приоритетность их улучшения – высокой, и правительство справилось с задачей очень неплохо, хотя и не без ошибок, конечно. В обоих случаях исполнение услуг было значительно улучшено за очень короткое время. Но правда и то, что такой подход требует огромного внимания со стороны представителей всех служб и ведомств, которые связаны с его реализацией; только при напряжении сил на всех уровнях результаты могут быть устойчивыми, что подтверждают приведенные примеры. В выступлении перед Кабинетом министров в декабре 2004 г. я говорил, что хорошее осуществление командно-административного подхода может очень быстро перевести услугу из разряда «ужасная» в разряд «удовлетворительная», и это крупное достижение, но недостаточно высокое, поскольку общественность не бывает довольна удовлетворительной услугой и хочет, чтобы она была хорошей или отличной. Однако командно-административный метод не способен обеспечить качество на уровне «хорошо» или «отлично», поскольку, как выразился руководитель школьной системы Нью-Йорка Джоэль Кляйн, «приказом невозможно обеспечить совершенство, ему нужна свобода развития».

Стремясь именно к этому, особенно в том, что касается национальной системы здравоохранения, Тони Блэр обратился ко второй парадигме – квазирынку. Абсолютно понятны аргументы в пользу привнесения сил, подобных рыночным, в сферу государственных услуг: населению нравится возможность иметь выбор, а конкуренция подгоняет рост производительности, и если это работает в других секторах экономики, то почему бы не использовать ее в сфере государственных услуг? Более того, полагает Джулиан Легранд, как бы ни были привержены своему делу специалисты, «они никогда не будут беспокоиться об интересах потребителей больше, чем сами потребители» [Le Grand, 2003, p. 81]. Предоставление потребителю возможности диктовать условия несет правительству преимущества, которые не только включают более высокие показатели работы, удовлетворенности потребителей и производительности, но и содержат потенциал обеспечения постоянного самосовершенствования системы, а это значит, что ее больше не надо подгонять («понукать», – сказал бы Блэр), как это происходит при использовании командно-административного метода. Однажды в разговоре со мной Блэр сказал: «Инновации должны генерироваться самоподдерживаемой системой».

Вариант с квазирынком хорошо срабатывает во многих ситуациях, но для него необходимы определенные условия. Потребители услуги должны иметь возможность осуществлять выбор, как, например, это и происходит в большинстве областей образования и медицинского обслуживания. Полезно и разнообразие предложений, например в том, что касается особенностей школьной культуры или специализации; важно, чтобы появились различные конкурирующие между собой поставщики. Главное – квазирынки, как и настоящие рынки, не благоприятствуют равноправному доступу к услуге, однако именно равноправие является самым желательным результатом. По этой причине в первую очередь модель, использующая квазирынки, подразумевает мнимость свободного товарооборота; такие рынки не становятся настоящими. Поэтому в реформах образования и медицинского обслуживания Блэра цена (операции или места в школе, например) фиксируется не законами спроса и предложения, а правительством. Более того, есть все основания полагать, что если квазирынки должны предоставлять равноправие доступа, то правительствам следует осуществлять регулирование и вмешательство в большей степени, чем в случае с настоящими рынками. В школьной реформе, например, правительство строго ограничило выбор на основе академических способностей, поскольку, как показала практика, он подрывал равноправие доступа. В сфере здравоохранения правительство предоставляло помощь и рекомендации пациентам, направленные на то, чтобы те, кто нуждается в опеке, или люди с низкими доходами могли осуществить свое право на выбор. Такая комбинация возможностей рынка и основанного на фактических условиях регулирования имеет целью воспользоваться преимуществами рынка (инновациями и повышением продуктивности) при сохранении равного доступа и других ценностей, занимающих главное место в сфере государственных услуг. Блэр как-то объяснил мне, что фундаментальная проблема во всех дебатах по поводу государственных услуг состоит в следующем:

Люди не понимают особенностей продукта, который они получают в виде государственной услуги, и культуры его предоставления, а также системы управления государственными услугами, которая фактически идентична управлению в бизнесе и [где]… важнейшую роль играют лучшие образцы практики ведения бизнеса. Поэтому, с одной стороны, Государственная служба здравоохранения руководствуется общественными ценностями, а с другой – является бизнесом.