Книга MITI и японское чудо. Рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - Чалмерс Эшби Джонсон

по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в деле Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на сектора, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы хорошо они ни были сформулированы, никогда не смогут по-настоящему указать переговорщику, что ему делать.

Четвертый и последний элемент модели - пилотная организация, подобная MITI. Проблема здесь заключается в том, чтобы найти сочетание полномочий, необходимых пилотному агентству, и при этом не дать ему контроль над столь многими секторами, чтобы сделать его всемогущим, или столь немногими, чтобы сделать его неэффективным. Сам MITI появился в результате случайного процесса присоединения. MCI возникла в результате разделения сельскохозяйственного и торгово-промышленного управления. Оно развивалось за счет добавления промышленных функций при сокращении коммерческих, получило возможность планирования, когда Совет по планированию при кабинете министров был объединен с Бюро общих дел в MM, и получило полный контроль над энергетикой только после объединения управления углем, нефтью и электроэнергией в эпоху MM. Война также предоставила министерству полномочия по вмешательству на микроуровне через его Бюро предприятий. Само МИТИ в итоге стало результатом объединения MCI и аппарата по контролю за международной торговлей (BOT). MITI никогда не обладало юрисдикцией в области транспорта, сельского хозяйства, строительства, труда или финансов, хотя и оказывало на них сильное влияние, особенно на финансы, через такие институты, как Японский банк развития. Борьба вокруг закона Сахаси о специальных мерах разворачивалась в основном вокруг попыток MITI распространить свою юрисдикцию на промышленное финансирование.

Очевидно, что определение сферы деятельности пилотного агентства - вопрос спорный. Опыт MITI подсказывает, что агентство, контролирующее промышленную политику, должно сочетать в себе как минимум планирование, энергетику, внутреннее производство, международную торговлю и часть финансов (в частности, обеспечение капиталом и налоговую политику). Опыт МИТИ также говорит о том, что не стоит быть доктринером: функции можно и нужно добавлять и убирать по мере необходимости. Ключевыми характеристиками MITI являются его небольшой размер (самый маленький среди всех экономических министерств), косвенный контроль над государственными средствами (что освобождает его от подчинения Бюджетному бюро Министерства финансов), функции "мозгового центра", вертикальные бюро для реализации промышленной политики на микроуровне и внутренняя демократия. Такого эквивалента нет ни в одной другой развитой индустриальной стране.

Эти четыре элемента представляют собой лишь модель, причем весьма приблизительную. Очевидно, что у этой структуры есть множество социальных и политических последствий, в том числе нормативных и философских, которые следует тщательно обдумать любому обществу, рассматривающему возможность ее принятия. Как уже неоднократно говорилось, японцы не столько приняли эту систему политической экономии, сколько унаследовали ее. Среди различных последствий следует выделить одно: капиталистическое государство развития порождает модель конфликта, которая во многом отличается от той, что существует в других демократических странах.

Япония - это система бюрократического правления. Как отмечал более поколения назад Ш. Н. Айзенштадт, все известные бюрократические режимы порождают два вида конфликтов: борьбу внутри бюрократии и борьбу между бюрократией и центральной политической властью.

В данном примере MITI представлены многочисленные иллюстрации каждого из них. Юрисдикционные споры между ведомствами по поводу политики, ассигнований и приоритетов являются жизненной силой японской бюрократии. MCI появился отчасти благодаря борьбе между сельскохозяйственными и промышленными бюрократами. В 1930-е годы бюрократы-реформаторы из MCI заключили союз с военными против старых министерств, таких как Министерство финансов и Министерство иностранных дел, чтобы продвигать свои планы промышленного развития. Однако во время войны гражданские лица из MCI и MM постоянно конфликтовали с военными бюрократами. МИТИ родился в результате борьбы между бюрократами МИД и промышленниками. Из-за высоких темпов роста МИТИ постоянно сталкивался с Комиссией по справедливой торговле и, в меньшей, но, вероятно, более важной степени, с Министерством финансов. Все известные министерства конкурируют друг с другом, чтобы расширить свое влияние на более мелкие ведомства (экономическое планирование, оборона, охрана окружающей среды и другие) и поставить на влиятельные посты во всем правительстве своих ставленников.

Подобные конфликты выполняют важные функции для государства развития; не в последнюю очередь они оживляют бюрократию, придавая ей крепкий дух корпуса и обеспечивая конкурентную защиту от самоуспокоенности, бюрократической жесткости и высокомерия. Самая большая угроза безопасности бюрократа исходит не от политического мира или групп частных интересов, а от других бюрократов. С другой стороны, конфликты между бюрократами также могут стать причиной медленного принятия решений, искажения политики в угоду конкурирующим бюрократическим интересам и уклонения от решения проблем, связанных с высоким риском. Полностью избежать этих недостатков невозможно, и координация (chosei*) бюрократии - самая утомительная и трудоемкая, но крайне важная задача руководителей государства.

Японцы разработали несколько инновационных методов, чтобы смягчить бюрократическую конкуренцию. Одна из них заключается в том, чтобы поручать работу по формированию и координации политики более молодым, не слишком известным чиновникам - такая тактика оставляет старших чиновников в положении, когда они лишь одобряют политику, идущую снизу. Таким образом, старшие чиновники могут помогать принимать и координировать решения, не будучи скованными приписыванием себе личного авторства. Еще одна полезная практика - наем министров и других высших политических лидеров из числа бывших высокопоставленных бюрократов, что позволяет наделить полномочиями по координации лидеров, обладающих экспертными знаниями в области бюрократии, связями "старых парней" и иерархическими отношениями с действующими бюрократами. (Такая практика, конечно, может просто поднять бюрократическую вражду на более высокий уровень, как это произошло в случае с Йошидой против MITI). Еще одна японская практика - использование бюджетного процесса для обеспечения координации, что требует, чтобы составление бюджета оставалось в руках бюрократов, и значительно повышает влияние Министерства финансов. Четвертое нововведение - использование бюрократических доверенных лиц для обеспечения координации, как, например, в советах по обсуждению. Другие практики бюрократической конкуренции и координации, характерные для всех государственных систем, занимают видное место в Японии, включая утечки в прессу и бюрократическое манипулирование ею, выборочные брифинги для привилегированных политиков, сохранение в тайне фактических норм бюрократической жизни и так далее.

Не менее распространен и другой вид конфликта - между бюрократией и политической властью. Эффективное функционирование системы развития требует разделения на правящих и неправящих, но само это разделение никогда не признается официально (это ura, а не omote; имплицитно, а не эксплицитно). В результате неизбежны проблемы с границами, и серьезные конфликты возникают, когда политические лидеры считают, что бюрократия превышает свои полномочия (как в 1930-е